Devastación
En el transcurso de solo unas semanas, la administración de Donald Trump ha diezmado el ámbito de la ayuda estadounidense a la democracia. Cuarenta años de trabajo en la construcción de una red sofisticada de organizaciones estadounidenses que apoyan la libertad en todo el mundo, junto con una vasta gama de relaciones con activistas que luchan por fortalecer democracias frágiles y desafiar a autócratas cada vez más poderosos, han sido desmantelados. Incluso en un contexto en el que la disrupción y, en algunos casos, la destrucción han sido conceptos clave en el enfoque general de la administración Trump hacia el gobierno, la brusquedad y severidad de la devastación de la ayuda a la democracia han resultado impactantes.
Los tres principales financiadores de la ayuda estadounidense a la democracia han sido tradicionalmente la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Departamento de Estado y la National Endowment for Democracy (NED). El año pasado, USAID y el Departamento de Estado fueron responsables de aproximadamente el 90 % del presupuesto anual de alrededor de 3.000 millones de dólares destinado a este tipo de trabajo, mientras que la NED manejó el resto. La ayuda a la democracia proveniente de USAID y el Departamento de Estado ha sido suspendida desde finales de enero como parte de la congelación de toda la asistencia exterior de EE.UU. por parte de la administración Trump. Esta medida fue seguida por la cancelación de miles de contratos y subvenciones de ayuda, así como por el desmantelamiento institucional de USAID mediante despidos masivos de personal y otras acciones. Aunque la financiación de la NED no forma parte propiamente del presupuesto de asistencia exterior, el Departamento del Tesoro ha bloqueado, sin explicación alguna, la entrega de los fondos asignados y aprobados para la organización.
La interrupción de prácticamente toda la financiación para la ayuda a la democracia ha paralizado a las organizaciones sin ánimo de lucro estadounidenses que han desarrollado este trabajo durante décadas, como el International Republican Institute, el National Democratic Institute y la International Foundation for Electoral Systems. Estas organizaciones se han visto obligadas a despedir a la mayor parte de su personal y están al borde del cierre total. La congelación de la ayuda también ha asestado un golpe demoledor a las empresas consultoras de desarrollo que han implementado programas de democracia en todo el mundo dentro de sus carteras de asistencia más amplias, como Chemonics International, DAI y Management Systems International. Más ampliamente, ha debilitado o devastado a miles de organizaciones en todo el mundo que dependían de la ayuda estadounidense a la democracia, incluyendo organizaciones de derechos humanos, grupos anticorrupción, medios de comunicación, institutos de formación judicial, organismos de gestión electoral, programas de educación cívica y muchas más.
Las organizaciones prodemocracia de EE. UU. y sus socios internacionales han enfrentado con frecuencia adversarios implacables y han aprendido a ser creativos y valientes en sus respuestas, especialmente en la última década, cuando la resistencia de los autócratas se ha intensificado. Sin embargo, nunca imaginaron que la mayor crisis existencial a la que se enfrentarían provendría de un presidente estadounidense y su equipo de política exterior, un equipo que, hasta hace solo unos meses, contaba con altos funcionarios que elogiaban abiertamente este tipo de trabajo. Tampoco imaginaron que el gobierno de EE. UU. abandonaría de forma abrupta la asistencia a la democracia a nivel global, sin ofrecer una explicación seria sobre los motivos de esta decisión ni mostrar indicios de haber reflexionado sobre las amplias implicaciones de sus acciones.
Comprender por qué ha surgido esta crisis existencial para la ayuda estadounidense a la democracia es clave para evaluar si existe una vía para superarla. Esta cuestión, a su vez, no solo se vincula con interrogantes más amplios sobre el futuro de la asistencia exterior de EE. UU., sino también con la magnitud del giro que la política exterior de Trump representa respecto a la de sus predecesores recientes en su concepción general del papel de EE. UU. en el mundo.
La animadversión hacia la asistencia a la democracia
En parte, la destrucción de la ayuda estadounidense a la democracia es consecuencia del ataque más amplio de la administración contra toda la asistencia exterior de EE. UU. Este ataque tiene su origen en la falta de convicción de Trump sobre el valor de la ayuda exterior. Convencido de que Estados Unidos ha sido explotado durante mucho tiempo por otros países, el presidente parece considerar que prestar asistencia a otras naciones no solo es inútil, sino que en cierto modo es antitético a su doctrina de America First. Su decisión de otorgar a Elon Musk un papel decisivo en su proyecto para reducir el tamaño del gobierno federal selló el destino de la ayuda exterior: Musk ha dejado claro en múltiples publicaciones en X (antes Twitter) que considera la asistencia internacional una pérdida de dinero, y ha llegado a calificar a USAID como una “organización criminal”.
Durante años, muchos republicanos en el Congreso habían respaldado la ayuda exterior y defendido abiertamente su valor para Estados Unidos. En 2013, el entonces senador Marco Rubio afirmó: “No tenemos que dar ayuda exterior. Lo hacemos porque favorece nuestros intereses nacionales”. Sin embargo, ahora la mayoría ha guardado silencio. En muchos casos, su apoyo siempre fue relativamente débil —dado que muchos conservadores estadounidenses ven la ayuda exterior como una extensión internacional de los programas de bienestar doméstico— y aparentemente no es una causa por la que estén dispuestos a enfrentarse al presidente.
No obstante, sería un grave error considerar la ayuda a la democracia como una mera víctima colateral del ataque más amplio a la asistencia exterior. La administración ha señalado específicamente la ayuda a la democracia como uno de los tipos de asistencia más objetables. El hecho de que haya suspendido deliberadamente la financiación de la NED, a pesar de que esos fondos no forman parte del presupuesto de asistencia exterior, subraya aún más la animadversión del equipo de Trump hacia la ayuda a la democracia.
Esta animadversión debe entenderse en dos niveles: uno general y otro específico. En términos generales, el rechazo de la administración Trump a la ayuda a la democracia es parte de su giro contra el consenso bipartidista que, durante décadas, ha considerado el fortalecimiento global de la democracia como un objetivo fundamental de la política exterior de EE. UU.
Tal objetivo no tiene cabida en una política exterior definida por una visión transaccional de America First, que se enfoca exclusivamente en alcanzar acuerdos económicos y de seguridad con otros países, independientemente de su régimen político. De hecho, el presidente ha mostrado una clara admiración por líderes autocráticos, empezando por Vladimir Putin, a quien percibe como un líder fuerte y prioriza como socio en la negociación de acuerdos, al tiempo que desprecia a los líderes democráticos, a quienes considera débiles y necesitados. El secretario de Estado, Marco Rubio, expresó esta falta de interés por la democracia antes de su reciente viaje a Centroamérica, cuando escribió que la política exterior de Estados Unidos se basaría ahora en “intereses compartidos” y no en “ideologías utópicas”.
En términos simples, el equipo de Trump parece haber decidido que apoyar la democracia a nivel global ya no es un objetivo de la política exterior de EE. UU. Por lo tanto, ¿por qué debería el país invertir en asistencia a la democracia?
Sin embargo, también existe un segundo nivel de animadversión, mucho más específico. Ciertos aspectos de la asistencia a la democracia parecen irritar al menos cuatro puntos neurálgicos altamente sensibles en la mentalidad MAGA:
- Primero, en la visión de mundo MAGA, la asistencia a la democracia se asocia con el “cambio de régimen” y la “construcción de naciones”, conceptos reflejados en las intervenciones en Afganistán e Irak que costaron tanto en vidas y recursos para obtener resultados limitados.
- Segundo, algunos aspectos de la asistencia a la democracia incluyen objetivos progresistas que el equipo de Trump busca erradicar de la política interna y exterior de EE. UU. Estos incluyen la promoción de la equidad de género, los derechos LGBTQ, la inclusión racial y étnica, y otros temas que los conservadores trumpistas consideran parte del universo de políticas “woke”. Además, el apoyo a la democracia a menudo implica respaldar organizaciones no gubernamentales (ONG), una categoría de instituciones que algunos adherentes de MAGA equiparan con posturas liberales perjudiciales. La inclusión explícita de la “sociedad civil” dentro de los ataques de la administración a la asistencia exterior subraya esta postura.
- Tercero, pequeñas cantidades de la asistencia estadounidense a la democracia han llegado a algunos países gobernados por aliados de MAGA, como el húngaro Viktor Orbán. Esto ha alimentado la percepción entre algunos en el círculo de Trump de que la asistencia a la democracia busca impedir que populistas de derecha accedan o se mantengan en el poder, constituyendo así otra forma de “cambio de régimen” dirigido contra estos líderes.
- Cuarto, en los últimos años, los programas para ayudar a otros países a combatir la desinformación política, especialmente la promovida por Rusia, han sido parte de la cartera de asistencia a la democracia. Sin embargo, combatir la desinformación es un tema delicado para muchos conservadores estadounidenses, quienes lo asocian con intentos de deslegitimar la victoria de Trump en 2016 o con lo que consideran censura de voces conservadoras en general.
Aunque estos puedan parecer temas relativamente menores dentro del amplio ámbito de los programas de asistencia a la democracia, en el actual entorno de teorías conspirativas en la derecha sobre lo que muchas agencias gubernamentales han hecho bajo administraciones previas, han enturbiado significativamente el panorama para la asistencia a la democracia.
La próxima lucha por la reconstitución de la asistencia exterior
Mientras la administración ha trabajado en el desmantelamiento de USAID, altos funcionarios han seguido afirmando que no tienen la intención de eliminar toda la asistencia exterior y que, en el futuro, algunas ayudas se gestionarán desde el Departamento de Estado. Aunque han comenzado conversaciones dentro de la administración sobre la absorción de USAID en el Departamento de Estado, aún no hay indicios de cuándo ocurrirá esto, cómo gestionará el departamento la asistencia exterior o cuál será el tamaño y alcance de un programa de ayuda reconstituido bajo su supervisión.
Los funcionarios han dejado claro que la administración solo continuará con la ayuda que esté “totalmente alineada con la política exterior del presidente de los Estados Unidos” (implicando erróneamente que la asistencia exterior estadounidense, que durante mucho tiempo ha sido examinada minuciosamente, con partidas presupuestarias establecidas por el Congreso y supervisada por la Oficina de Asistencia Exterior del Departamento de Estado, ha ignorado de alguna manera el interés nacional). Si el Departamento de Estado avanza en la reconstitución de la asistencia exterior, se prevé un gran esfuerzo por parte de la comunidad estadounidense de ayuda exterior para demostrarle al nuevo equipo a cargo que su trabajo, de hecho, sirve a los intereses de Estados Unidos.
Dado el rechazo de la administración hacia la asistencia a la democracia, descrito anteriormente, la comunidad dedicada a esta causa enfrentará enormes dificultades para asegurarse un lugar en cualquier programa de asistencia reformulado. Deberá hacerlo tanto definiendo un espacio para el apoyo a la democracia dentro del marco más amplio de la política exterior de Trump como sorteando las áreas específicas de sensibilidad ideológica que la ayuda a la democracia despierta en la mentalidad MAGA.
Un lugar para la democracia en la política general
En cuanto al lugar del apoyo a la democracia dentro de la política exterior de Trump, el argumento podría comenzar señalando que la elección entre un enfoque transaccional y el apoyo a la democracia es falsa. Aunque todas las administraciones recientes, tanto republicanas como demócratas, han articulado la democracia como un objetivo central del compromiso internacional de Estados Unidos, en la práctica han sido fuertemente realistas. Como presidente, Ronald Reagan hizo de la promoción de la libertad en el mundo un sello distintivo de su política exterior y estableció las instituciones de ayuda a la democracia que ahora están siendo desmanteladas. Sin embargo, también mantuvo relaciones estrechas con numerosas autocracias en el mundo en función de los intereses económicos y de seguridad de Estados Unidos en lugares específicos, como Egipto, Indonesia o Zaire. La política exterior de todos sus sucesores también estuvo marcada por esta misma dualidad.
La constante contradicción entre la tendencia de Estados Unidos a definirse como un poder global pro-democrático y su disposición a colaborar con autocracias ha irritado a innumerables observadores, tanto dentro del país como en el extranjero, quienes acusan a Washington de una hipocresía flagrante. Sin embargo, esta contradicción no es un error, sino una característica inherente a la política exterior de una superpotencia con una compleja red de intereses globales. Para el equipo de Trump, hay al menos dos razones por las cuales la democracia debería mantenerse en la ecuación de la política estadounidense, incluso bajo su enfoque transaccional radicalizado.
Primero, apoyar la democracia ayuda a limitar la influencia de los adversarios estratégicos de Estados Unidos. Cuando los países se alejan de la democracia, a menudo terminan acercándose a los rivales de Washington, especialmente China. A medida que Nicaragua ha retrocedido democráticamente en los últimos diez años, ha estrechado sus lazos con Pekín. Cuando Filipinas sufrió un retroceso democrático bajo Rodrigo Duterte, se acercó a China y puso en riesgo los acuerdos sobre bases militares estadounidenses en el país. Cuanto mayor es el retroceso democrático en el mundo, más fértil se vuelve el terreno internacional para las ambiciones de China, Irán, Rusia y otras autocracias adversarias.
Segundo, incluso cuando se aplica de manera inconsistente, el apoyo a la democracia contribuye a proyectar la fortaleza estadounidense. Las amenazas y la coerción militar o económica pueden producir ciertos resultados para Estados Unidos en el ámbito internacional. Sin embargo, erigirse como una fuerza positiva alineada con las aspiraciones de los pueblos que desean vivir en libertad otorga a Estados Unidos una poderosa ventaja diplomática y de influencia. A pesar de todas las dificultades que enfrenta la democracia a nivel mundial, sigue siendo el sistema político más popular en la mayoría de los países. Es significativo que, aunque Trump se perciba a sí mismo como el máximo exponente del realismo político, cuando criticó al presidente ucraniano Volodímir Zelenski el 19 de febrero, lo acusó de ser un dictador, lo que refleja que en algún nivel de su pensamiento persiste la idea de que un líder de esa naturaleza no es un buen socio para Estados Unidos.
A pesar de todos los cambios en el mundo, el equipo de Trump no debería ignorar el hecho de que Estados Unidos es más seguro y fuerte en un mundo más democrático que en uno menos democrático. Diseñar su nueva política de fuerza renovada para Estados Unidos debería significar combinar su riguroso enfoque transaccional con la adopción y promoción de valores democráticos en otros niveles. Mantener el discreto trabajo de apoyo a la democracia mediante programas de ayuda que respalden a organizaciones y personas que buscan avanzar en la libertad es una de las formas más fáciles, baratas y efectivas de reforzar esta estrategia. Es un complemento inteligente, no un vestigio innecesario de tiempos pasados.
Abordando los puntos sensibles
Para asegurar un espacio para la ayuda a la democracia en el futuro, la comunidad de apoyo a la democracia también deberá afrontar el desafío de calmar los cuatro puntos sensibles específicos relacionados con esta asistencia.
Uno de ellos, el referente al cambio de régimen y la construcción de naciones, merece ser refutado con hechos. El cambio de régimen es lo que hizo el ejército estadounidense en Afganistán e Irak: derrocar militarmente a gobiernos considerados amenazas para la seguridad.
La comunidad de apoyo a la democracia no planificó ni promovió estos cambios, sino que fue arrastrada a los esfuerzos de reconstrucción posteriores a la invasión. Estas intervenciones fueron ejemplos completamente atípicos de ayuda a la democracia y no representan iniciativas que las organizaciones de asistencia democrática tengan interés en repetir.
La gran mayoría de la ayuda a la democracia es completamente distinta a este tipo de acciones. Ayudar a un grupo de periodistas de investigación en un país africano a exponer la corrupción de sus líderes no es un cambio de régimen. Tampoco lo es asistir a una democracia inestable en América Latina a fortalecer la integridad de su comisión electoral nacional. Ni lo es ayudar a disidentes chinos exiliados a denunciar abusos contra los derechos humanos en su país de origen.
No obstante, refutar los otros tres puntos sensibles no funcionará, porque en parte contienen algo de verdad. Parte de la ayuda a la democracia ha buscado promover objetivos que los conservadores consideran parte de la agenda “woke”. Pequeñas sumas de ayuda estadounidense han fluido hacia organizaciones cívicas y medios de comunicación en Hungría y en algunos otros países liderados por figuras afines a MAGA. Y algunos programas han intentado ayudar a ciudadanos y gobiernos a combatir la desinformación política rusa en países como Kazajistán y Ucrania.
Se podría argumentar que el trabajo en cuestiones de género sigue las directrices de la Estrategia de Seguridad Nacional de Trump en 2017, que afirmaba: “Apoyaremos los esfuerzos para promover la igualdad de las mujeres”. O que un número reducido de pequeñas subvenciones destinadas a ayudar a ciudadanos a expresar puntos de vista alternativos en países donde el gobierno asfixia la libertad de los medios difícilmente constituye un esfuerzo para derrocar a esos líderes.
Sin embargo, en lugar de tratar de luchar sobre estos hechos o convencer a los escépticos de que este tipo de ayuda efectivamente avanza los intereses de Estados Unidos, sería mejor ceder en esos puntos y, en cambio, enfatizar que cada nueva administración tiene prioridades específicas dentro del portafolio de ayuda a la democracia. Si el equipo de Trump encuentra estas áreas objetables, puede eliminarlas sin dejar de apoyar una amplia gama de otros programas democráticos productivos.
El canario en la mina de la ayuda a la democracia
La crisis existencial que enfrenta la comunidad de apoyo a la democracia se resolverá —ya sea de manera negativa o positiva— en el marco de los debates y decisiones sobre el tipo de reconstrucción de la asistencia exterior que llevará a cabo la administración Trump tras la desmantelación de USAID.
Plantear argumentos cuidadosamente elaborados, basados en datos empíricos e históricos, para tratar de preservar un área crítica de la asistencia estadounidense puede parecer una misión quijotesca en el nuevo entorno de formulación de políticas, donde las “fuentes alternativas” de influencia, muchas de ellas arraigadas en visiones conspirativas sin base fáctica, tienen un peso considerable.
Sin embargo, puede que aún existan personas dentro de la administración, aunque probablemente no entre quienes lideraron el asalto contra la ayuda, que tengan alguna influencia en el futuro de la asistencia exterior y que estén abiertas a estos argumentos.
Más allá de esto, el incierto futuro de la ayuda a la democracia está vinculado a una cuestión mucho más profunda: qué tan radicalmente se apartará la política exterior de Trump de la larga tradición de sus predecesores, quienes, aunque con inconsistencias, hicieron del apoyo a la democracia global un componente integral de la estrategia internacional de Estados Unidos, al reconocer que esto contribuía a su fortaleza y seguridad.
La ayuda a la democracia es, por tanto, un canario en la mina de carbón de una lucha mucho más amplia por la definición del papel que desempeñará Estados Unidos como potencia global en los próximos años —un canario con una capacidad limitada para determinar su propio destino, pero sin otra opción que intentar con todas sus fuerzas influir en él.
* Artículo original: “Does U.S. Democracy Aid Have a Future?”. Traducción: ‘Hypermedia Magazine’.
Sobre el autor: Thomas Carothers es titular de la Cátedra Harvey V. Fineberg para Estudios sobre Democracia y director del Programa de Democracia, Conflicto y Gobernanza.
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