Un ciclo con débiles elementos antipatronales: los tres primeros intentos autocráticos y la Revolución Naranja
Desde la reanudación de su independencia en 1991, Ucrania ha sufrido cuatro intentos autocráticos. Dos de ellos acabaron en revoluciones y la consiguiente evolución antipatronal, con resultados desiguales hasta la fecha.
El primer intento autocrático fue el de Pavló Lazarenko, primer ministro de Leonid Kuchma en 1996-97, principal oligarca ucraniano de la época y jefe del clan de Dnipropetrovsk, que trató a Kuchma como su marioneta. Sin embargo, Kuchma consiguió posteriormente utilizar su poder presidencial con el apoyo de la opinión pública y la comunidad empresarial para derrocar a Lazarenko, que se vio obligado a emigrar a Estados Unidos, donde más tarde fue condenado por blanqueo de dinero. La consolidación contra Lazarenko fue notable, pero en aquel momento no se emprendieron más esfuerzos encaminados a cambiar las reglas del sistema, porque el propio Kuchma era un líder patronal, que sustituía a Lazarenko como principal patrón del clan.
Kuchma consolidó entonces parcialmente su régimen semiautoritario y construyó una vertical de poder. Consiguió imponer una constitución con fuertes poderes presidenciales ya en 1996, y luego ganó las elecciones de 1999 mediante el uso extensivo de su política maquinal (conocida como el “recurso administrativo”). Así pues, este intento autocrático tuvo un éxito parcial porque, entre otras cosas, Kuchma contaba con el firme apoyo de los oligarcas que habían empezado a dominar exactamente en ese periodo de tiempo (situación similar a la de Yeltsin en Rusia). Aun así, la oposición parlamentaria siguió siendo bastante fuerte.
En 2004, este régimen semiautoritario se enfrentó al problema de la sucesión. A diferencia de muchos otros líderes postsoviéticos, Leonid Kuchma optó por no prolongar su mandato, probablemente porque necesitaba el apoyo de Occidente, que a su vez requería legitimidad democrática. En su lugar, Kuchma intentó nombrar a un sucesor mediante elecciones manipuladas. Al asumir el poder, sobre todo de esa manera, el jefe del clan de Donetsk, Víctor Yanukóvich, abiertamente autoritario y prorruso, prometió consolidar aún más el régimen autocrático. Este intento fue apoyado por una serie de destacados oligarcas, pero finalmente fue impedido por la Revolución Naranja, que a su vez fue apoyada por oligarcas de segundo nivel, que en aquel momento estaban en coalición tácita con empresarios independientes, y sobre todo con microempresas que eran numerosas en número y habían amasado algunos recursos.
La Revolución Naranja socavó al menos uno de los principales pilares de la versión patronalista de Kuchma: la política maquinal. Por primera vez, el auténtico capital político —que los líderes de la revolución, Víktor Yúshchenko y Yulia Timoshenko, habían adquirido sobre todo durante sus exitosos mandatos como primer ministro y viceprimera ministra tecnócratas, respectivamente, en 1999-2000— superó al “recurso administrativo” empleado por los titulares para amañar las elecciones. Desde entonces, todos los actores políticos importantes han tenido que convertirse en políticos en el pleno sentido de la palabra, mientras que antes de esta revolución muchos actores políticos destacados, incluidos Leonid Kuchma y, especialmente, Víktor Yanukóvich, solían llamarse a sí mismos khozyaistvennik, según la palabra de la era soviética para designar a un miembro de la nomenklatura ejecutiva encargado de las cuestiones económicas (narodnoye khozyaistvo). La principal diferencia radica en la rendición de cuentas: a diferencia de un político, un khozyaistvennik no se siente responsable ante el público y no necesita a los votantes para legitimar su gobierno, como si su poder proviniera únicamente de Dios. La revolución castigó este arrogante enfoque elitista con una sonora derrota.
Mientras tanto, esta victoria animó a la recién nacida sociedad civil e impulsó su crecimiento y madurez, algo que se vería más tarde. También dio lugar a una serie de nuevos políticos con agendas al menos nominalmente antipatronales. Sin embargo, en aquel momento no aparecieron nuevas fuerzas políticas, ni la sociedad civil era lo bastante fuerte como para imponer su programa a los políticos. A la mayoría de las personas activas les parecía que habían cumplido con su deber participando en las manifestaciones de millones de personas y en las protestas tipo “Occupy” de la revolución; ahora, por fin, podían tomarse un descanso y volver a sus quehaceres cotidianos, porque los “políticos benévolos” con la “voluntad política” adecuada estaban en el poder, y eso era todo lo que necesitaban para que sus sueños se hicieran realidad. La sociedad confiaba en los dirigentes y les dejaba vía libre en la formulación de políticas, pero a nivel de instituciones y políticas no se produjeron cambios drásticos.
En su lugar, los vencedores se dedicaron al populismo, personificado sobre todo en Yulia Timoshenko, aunque el iniciador de la carrera de los sobornos fue Yanukóvich, que como primer ministro en aquel momento se limitó a duplicar las pensiones un mes antes de la fecha de las votaciones sin disponer de suficientes recursos económicos ni presentar públicamente una evaluación de cómo podrían subirse. Aun así, muchos votantes “naranjas” consideraron más fiables las promesas populistas de Timoshenko, y la votaron porque les prometieron que “la riqueza se repartiría con los pobres”. Pero sus eslóganes sobre “la eliminación quirúrgica del poder estatal de las empresas” simplemente encubrían sus propios estrechos vínculos con algunos oligarcas, así como su reticencia a llevar a cabo ningún cambio sistémico antipatronal real que les afectara.
Yúshchenko no era tal populista. En cambio, su popularidad se debió principalmente a su reticencia personal a participar en la política clientelar (como su aversión a utilizar el kompromat) y a su no pertenencia a ningún clan político. Sin embargo, no creía en los cambios institucionales y pensaba que nombrando a las “personas adecuadas” para los altos cargos podría resolver todos los problemas. De este modo, inició una importante remodelación de la función pública que, sin embargo, no trajo consigo mejoras visibles, porque no se introdujeron cambios institucionales. Las nuevas personas estaban expuestas a la misma estructura de incentivos, y también eran seleccionadas y autoseleccionadas en consecuencia.
En el plano institucional formal, la Revolución Naranja dio lugar a una constitución “dual” que creó dos centros de poder prácticamente iguales: el presidente y el primer ministro. Sin embargo, también dejó los principales resortes informales del poder en manos del presidente, de modo que un auténtico jefe patronal podía disfrutar de pleno poder si asumía la presidencia, pero un político no patronal en esta posición tendría poca influencia directa en la formulación de políticas fuera de las cuestiones de asuntos exteriores, defensa y seguridad, a menos que también controlara una mayoría parlamentaria. Cabe destacar, sin embargo, que estas enmiendas constitucionales no se adoptaron como resultado de la revolución, sino en su transcurso, y de forma inconstitucional, como parte de un amplio compromiso político que resolvió la crisis política.
Como resultado de todo ello, Yúshchenko parecía ineficaz como líder en la medida en que se abstenía de emplear métodos clientelares. Al mismo tiempo, contaba con una “corte” formada por un puñado de oligarcas amiguetes de segunda fila (incluido Petró Poroshenko) conocidos como sus “queridos amigos” y podía apoyarse en sus clanes más pequeños. Más tarde, también tuvo que contratar a Víktor Baloha, el principal patrón del clan local Zakarpattya, como jefe de gabinete. Baloha fue bastante eficaz en el uso de métodos informales de control, pero al cabo de un tiempo fue sorprendido recogiendo kompromat sobre su jefe y fue despedido. Mientras tanto, Yulia Timoshenko, como primera ministra durante la mayor parte de la era naranja, se las arregló para gobernar con todos los abundantes resortes de poder formales e informales de que disponía en este cargo. Por si fuera poco, Yúshchenko y Timoshenko se enzarzaron en largas luchas internas que plagaron aún más la era naranja de políticas gubernamentales incoherentes e ineficaces.
Por lo tanto, la Revolución Naranja pareció ser una típica “revolución de color”: efectivamente cambió el poder y restauró la democracia, pero tampoco logró ningún cambio antipatronal esencial, con la única (importante) excepción de derrotar la política maquinista al menos a nivel nacional.
Un ciclo con fuertes elementos antipatronales: El intento autocrático de Yanukóvich y la Revolución de la Dignidad
Tras todas las deficiencias de la coalición naranja, agravadas por la crisis económica de 2008-9 mal gestionada por Timoshenko como primera ministra, Yanukóvich asumió finalmente el poder en 2010. Lo hizo en unas elecciones relativamente limpias y con el apoyo de todos los oligarcas ucranianos destacados e incluso de una parte de la comunidad empresarial no oligárquica que se cansó de la continua inestabilidad personal, exacerbada por el agitado estilo de gestión de Timoshenko.
Aunque Hale demuestra que las constituciones “duales” son las menos vulnerables a los intentos autocráticos,[1] la particular de 2004 fue hecha a medida por el compinche y agente de Putin, Víktor Medvedchuk, de manera propicia para tal intento. Así, inmediatamente después de las elecciones, Yanukóvich puso en marcha todos los mecanismos clientelares que preveía, creó una mayoría parlamentaria no constitucional y nombró a un primer ministro totalmente leal. En pocos meses consiguió echar atrás por completo los cambios constitucionales por motivos formales. Este intento fue el más exitoso hasta el momento en la construcción de una red patronal “vertical” o monopiramidal a nivel nacional, hasta que fue revertido por la clase media en el invierno de 2013-14, por la Revolución de la Dignidad, que, en primer lugar, había restaurado la Constitución “dual”, aunque con todos sus inconvenientes, y de nuevo de manera inconstitucional.
Petró Poroshenko, que fue elegido próximo presidente en mayo de 2014, podría decirse que también intentó alguna construcción vertical[2] y a menudo abusó de las mismas deficiencias constitucionales, por tibio o infructuoso que fuera el esfuerzo. De hecho, podría haber hecho un intento hacia una autocracia patronal o conservadora si hubiera ganado en 2019, como sugerían al menos algunos de sus eslóganes y otros elementos de campaña. En cualquier caso, perdió las elecciones estrepitosamente, por lo que esta intención (si es que existió) no tuvo ninguna posibilidad de materializarse.
En conjunto, en el momento de escribir estas líneas, Ucrania ha vivido en una democracia sin oposición durante los últimos casi nueve años, el período más largo de su historia. Este período reciente de la Revolución de la Dignidad en curso —que comenzó con la huida de Yanukóvich a finales de febrero de 2014— y las respectivas fuerzas motrices de las reformas antipatronales comprenden el foco principal de este capítulo.
A diferencia de la Revolución Naranja, que había sido inicialmente preparada y dirigida como proyecto político por determinadas fuerzas políticas y contaba con un liderazgo fuerte y definido, la Revolución de la Dignidad fue un levantamiento de abajo arriba, impulsado sobre todo por la sociedad civil y sólo secundariamente apoyado por algunos oligarcas y políticos. No tenía un líder, ni siquiera una coalición formal, y su estructura organizativa era predominantemente horizontal. Los manifestantes no tenían un programa político explícito, pero sus principales lemas eran abiertamente antipatronales: exigían una revisión completa del “sistema”, que el vector geopolítico del desarrollo pasara de la post URSS patronal a la UE no patronal, que se estableciera el Estado de derecho y que se luchara contra la corrupción, lo que, muy a menudo, significaba despatronalización.
La Revolución de la Dignidad abrió una amplia ventana de oportunidades para todo tipo de reformas, especialmente las antipatronales. La élite política estaba desorganizada, mientras que la sociedad civil estaba en pleno vigor y entusiasmo, animada por su victoria. Además, debido a la crisis económica provocada por el saqueo, la depredación y las políticas económicas populistas de Yanukóvich, exacerbada aún más por la agresión rusa, las instituciones financieras internacionales (IFI), la UE, Estados Unidos y otros donantes/acreedores obtuvieron una influencia sustancial sobre las políticas ucranianas. Y esta vez, a diferencia de antes, su presión se ha visto satisfecha, al menos en parte, por la demanda interna, ejercida principalmente por la sociedad civil.
Siguieron algunos avances esenciales, sobre todo en las instituciones de lucha contra la corrupción, investigación y enjuiciamiento que, junto con el tribunal especial, son las más conocidas, aunque en realidad no son la parte principal de la historia. La parte más importante fue la prevención, que ha reducido esencialmente las oportunidades de corrupción —principalmente la discrecionalidad— en la contratación pública, el gobierno corporativo de las principales empresas públicas, parte del sistema tributario y en algunas otras esferas.[3] También se introdujeron algunas mejoras en el sistema judicial, al menos en su nivel más alto.
Sin embargo, los políticos no tenían prisa por convertirse en paladines de estas reformas. En particular, Petró Poroshenko, como gobernante patronal “normal”, era reacio a aplicar el Estado de derecho, por la buena razón de que él mismo solía ser el jefe de un clan patronal y no tenía ni las habilidades ni la voluntad para renunciar a sus instrumentos habituales de poder en favor de otros institucionales.[4] En cambio, la demanda de estas reformas procedía (y sigue procediendo) en su inmensa mayoría de la sociedad civil ucraniana. El Estado de derecho, en concreto, fue uno de los principales lemas de la Revolución de la Dignidad, y desde entonces las organizaciones de la sociedad civil (OSC) han ejercido una presión continua sobre el gobierno exigiendo una reforma judicial, una reforma de la aplicación de la ley, una legislación especial contra la corrupción y las instituciones correspondientes, etc. Estas mismas OSC, u otras, también han abogado por la limitación de la discreción que constituye el núcleo del sistema clientelar. Es importante que estas OSC sean escuchadas a menudo por los socios extranjeros cuando se trata del poder judicial y de la aplicación de la ley, aunque no tanto cuando se trata de la discrecionalidad legalmente prevista.
Sin embargo, el principal problema de estas OSC es su dependencia casi total de las subvenciones occidentales. Esto da a sus oponentes motivos formales para difamar a la sociedad civil como “devoradores de subvenciones” (grantoyedy) supuestamente desvinculados de la auténtica sociedad ucraniana, como partidarios de las empresas extranjeras frente a sus competidores ucranianos, e incluso como “agentes extranjeros” que intentan ejercer un “control externo” sobre las autoridades y empresas ucranianas legítimas. Esta, en particular, fue la esencia de la campaña de desprestigio que llevó a cabo la administración de Poroshenko a partir de 2017. Tales acusaciones minaron en cierta medida la influencia y popularidad de las OSC y sirvieron de excusa a los políticos para ignorar sus demandas. Mientras tanto, la clase política se había recuperado de su conmoción y se había vuelto mucho menos sensible a las demandas de la sociedad civil.
Por lo tanto, desde al menos 2014, la cooperación entre la sociedad civil y los socios extranjeros de Ucrania y las IFI ha sido el principal instrumento para perseguir las reformas antipatronales, especialmente en lo que respecta al poder judicial y la aplicación de la ley, la legislación y las instituciones anticorrupción específicas, y la transparencia en la contratación y las finanzas públicas. Juntas, las OSC y los socios extranjeros están haciendo una especie de pasillo a las autoridades ucranianas trazando líneas rojas y redactando condicionalidades para la ayuda y los préstamos tan necesarios. Pero cuanto más fuerte se hace Ucrania política y económicamente, más fácil les resulta a las élites incumplir estas líneas rojas y la condicionalidad.
Además, la cuestión de reducir la discrecionalidad no ha figurado en la agenda de los socios extranjeros. Además, a menudo insisten en la armonización con algunas de las “mejores prácticas de los países de éxito”, lo que en las actuales circunstancias ucranianas potencia la discreción; por otra parte, también se resisten a las reformas (como la guillotina normativa y la reforma del impuesto de sociedades) que son necesarias para reducir esta. Para una coalición interna estable y ganadora a favor de la despatronalización se necesitan otros aliados internos poderosos, que pueden encontrarse entre la comunidad empresarial no patronal. Además, incluso los actuales oligarcas, en determinadas circunstancias, sobre todo en presencia de un esfuerzo exitoso de despatronalización, podrían decidir unirse a los ganadores para beneficiarse de las nuevas reglas del juego.
Notas:
[1] Hale, Patronal Politics, 16.
[2] Mikhail Minakov, “Reconstrucción de la vertical de poder: la amenaza autoritaria en Ucrania”, Open Democracy Russia, junio de 2017, https://www.opendemocracy.net/en/odr/reconstructing-power-vertical-authoritarian-threat-in-ukraine/.
[3] John Lough, y Vladimir Dubrovskiy, “Are Ukraine’s Anti-corruption Reforms Working?” Chatham House research paper (November 2018).
[4] Vladimir Dubrovskiy, Kálmán Mizsei, Kateryna Ivashchenko-Stadnik y Mychailo Wynnyckij, “Six years of the Revolution of Dignity: What Has Changed?” Informe CASE Ucrania (junio de 2020), 31-35, 57 https://case-ukraine.com.ua/content/uploads/2020/06/6-years-of-the-Revolution-of-Dignity_ENG.pdf.
Clientelismo, patronalismo y orden social: El caso de Ucrania
El clientelismo es un orden social que “resuelve el problema de la violencia concediendo a las élites políticas un control privilegiado sobre zonas de la economía, obteniendo cada una de ellas una parte de las rentas”.
