Desde su regreso al poder, el presidente estadounidense Donald Trump y su benefactor, el magnate tecnológico Elon Musk, han emprendido una ofensiva demoledora contra el gobierno.
En poco más de tres meses, Musk ha purgado las agencias, ha sustituido a los empleados despedidos por personas leales y ha cancelado contratos públicos ya firmados, incluso en casos de obras ya finalizadas.
Trump, por su parte, ha destituido a inspectores generales y ha removido al director de la Oficina de Ética Gubernamental.
Juntos, ambos han desviado recursos asignados por el Congreso, abusando del poder presupuestario para redirigir fondos hacia ellos mismos y lejos de quienes consideran sus adversarios.
La administración Trump ha encargado más terminales Starlink fabricadas por Musk y ha situado a sus empresas —ya entre las mayores contratistas del gobierno— en posición de optar a miles de millones en nuevos contratos. Al mismo tiempo, Trump ha cancelado la financiación estatal a universidades y despachos de abogados que no respaldan su agenda.
Para la mayoría de los estadounidenses, este tipo de corrupción resulta ajeno. Nunca en la historia moderna de EE. UU. un presidente empresario se había aliado con el hombre más rico del mundo para tomar el control del gobierno federal. Pero a escala global, esto forma parte de un patrón alarmante.
En democracias frágiles de todo el mundo, pequeños círculos de políticos, élites empresariales y políticos con intereses empresariales —lo que los politólogos denominan “poligarcas”— han deformado el Estado para ponerlo al servicio de sus propios intereses.
Estas alianzas impías modifican las reglas, despiden burócratas, silencian a los críticos y luego se apropian de los recursos del país. Los políticos controlan los bancos, reescriben regulaciones y se adueñan de los contratos públicos. Sus socios del sector privado, mientras tanto, retribuyen con sobornos, donaciones y cobertura mediática favorable.
Este proceso tiene un nombre: captura del Estado. Ha ocurrido en Bangladés, Hungría, Sudáfrica, Sri Lanka, Turquía y muchos otros países. Sus efectos económicos exactos son difíciles de cuantificar, y a menudo tardan años en manifestarse por completo. Pero son graves. En las economías capturadas, la relación entre talento y éxito se rompe. Los trabajadores cualificados sin los contactos políticos adecuados abandonan el país, y las empresas competentes desaparecen. Mientras tanto, las firmas bien conectadas engordan sin innovar ni ofrecer productos de calidad (o, en ocasiones, sin ofrecer producto alguno). La infraestructura nacional se deteriora. Los bancos se quedan sin fondos tras conceder créditos fallidos a empresas favorecidas. El resultado: menor crecimiento, menos empleo, mayor desigualdad y alta inflación.
Por desgracia, resistir y revertir la captura del Estado es un proceso arduo. Requiere que denunciantes, periodistas y activistas se pronuncien de forma constante, sin recompensa inmediata y asumiendo grandes riesgos personales.
Esa persistencia puede dar frutos a largo plazo: en Bangladés, Sudáfrica y Sri Lanka, grupos de la sociedad civil lograron finalmente expulsar a políticos corruptos. Pero el éxito suele llegar solo después de que los capturadores hayan llevado la economía al colapso exprimiéndola hasta el límite. Y, para entonces, reconstruirla se vuelve extremadamente difícil.
El arte del saqueo
En los países capturados, ningún sector está a salvo de la interferencia política. Pero los bancos son especialmente vulnerables. Al fin y al cabo, las instituciones financieras proveen capital a la economía y facilitan las transacciones, dos elementos esenciales para el saqueo.
En Bangladés, por ejemplo, la ex primera ministra Sheikh Hasina utilizó su control sobre los bancos para desviar al menos 17.000 millones de dólares del país, según el gobierno interino bangladesí.
En Malasia, el ex primer ministro Najib Razak financió diversos esquemas clientelistas a través de 1MDB, un banco estatal de desarrollo, mediante la emisión de bonos respaldados por el gobierno a empresas aliadas. Estas, a su vez, financiaban el partido de Najib. Unos 700 millones de dólares terminaron en sus cuentas personales.
En Turquía, el presidente Recep Tayyip Erdogan obliga a los bancos públicos a prestar más a los alcaldes que le apoyan. Estos, a su vez, utilizan los fondos en proyectos de gasto que les ayudan —a ellos y a Erdogan— a ganar elecciones.
Los políticos recurren a múltiples estrategias para tomar el control de las instituciones financieras del país. En Turquía, Erdogan utilizó su autoridad ejecutiva para nombrar aliados en los bancos públicos. Najib creó 1MDB desde cero para convertirlo en su feudo personal. En Hungría, el primer ministro Viktor Orbán utilizó un esquema complejo de compraventa de acciones bancarias a precios rebajados para hacerse con el control de la mayor entidad financiera privada del país. Y según Ahsan Mansur, gobernador del banco central de Bangladés, Hasina recurrió a los servicios de inteligencia militar para secuestrar y amenazar a directores y miembros de los consejos de administración bancarios, con el fin de obligarlos a vender sus acciones a sus amigos oligarcas.
El coste económico de este tipo de capturas puede ser devastador. El efecto más evidente es la extracción de miles de millones de dólares de la economía nacional: Najib, por ejemplo, utilizó 1MDB para saquear 4000 millones de dólares del Estado malasio (el 1% del PIB del país), y Hasina podría haber desviado hasta 30.000 millones (el 7% del PIB de Bangladés).
Pero la captura de los bancos también corroe los mercados de formas más insidiosas. Dado que los bancos tienen recursos limitados para conceder préstamos, cuando prestan en función de conexiones políticas renuncian a financiar a empresas sanas o prometedoras. A veces, incluso se quedan sin liquidez por prestar a firmas bien conectadas.
Entonces, la gente corriente pierde sus depósitos y sobreviene una crisis financiera. En Sri Lanka y Turquía, el resultado fue una inflación extrema, ya que el gobierno siguió imprimiendo dinero para cubrir los déficits presupuestarios. (Turquía, además, se negó a subir los tipos de interés, con la esperanza de mantener el crecimiento económico.)
Por supuesto, los capturadores del Estado no se limitan a manipular los bancos. También modifican las políticas económicas y los marcos regulatorios del gobierno. En Sri Lanka, los gobiernos dirigidos por miembros de la familia Rajapaksa —que dominó el país entre 2005 y 2022— redujeron drásticamente los aranceles a la importación de azúcar, lo que supuso una gran exención fiscal para una empresa comercial cercana a ellos.
Funcionó: la empresa vendió su stock de azúcar importada a bajo precio sin reducir el coste al consumidor, obteniendo así enormes beneficios. Pero los ingresos del Estado se desplomaron, con una pérdida equivalente al 1,3% de los ingresos fiscales de Sri Lanka en 2021.
En otros casos, los capturadores simplemente eximen de regulaciones a las empresas afines. El expresidente tunecino Zine el-Abidine Ben Ali y su familia, por ejemplo, eran propietarios de compañías importadoras de bienes de consumo como automóviles y aparatos electrónicos, que debían pagar altos aranceles. Pero su gobierno permitía que las empresas con conexiones políticas evadieran estos impuestos con total impunidad. Como resultado, la familia Ben Ali obtuvo enormes beneficios, mientras que las empresas sin conexiones tenían que pagar, quedando en desventaja y agravando la desigualdad.
Estas exenciones son ilegales. Pero los capturadores se encargan de desmantelar los órganos que podrían investigarlos o limitar su poder.
En Sudáfrica, el expresidente Jacob Zuma —que gobernó entre 2009 y 2018— se asoció con Ajay, Atul y Rajesh Gupta, tres hermanos empresarios, para intentar desmantelar el Servicio de Impuestos de Sudáfrica (SARS). Este organismo gozaba de gran prestigio por su labor en la lucha contra la evasión fiscal y los delitos financieros.
En 2013, los Gupta recibieron un aviso de que estaban siendo investigados. Pero en 2014, Zuma nombró un comisionado leal que purgó la dirección de la agencia. Contrató a consultores que recomendaron una reestructuración que destruyó la capacidad del SARS para llevar a cabo investigaciones. Mientras tanto, para minimizar el coste político, los Gupta utilizaron su periódico y su canal de televisión para lanzar una campaña de desprestigio que minó la reputación del organismo.
Para Zuma y los Gupta, la operación fue un éxito. El debilitado SARS abandonó su investigación sobre las empresas de los Gupta. Pero el desmantelamiento de la institución resultó desastroso para Sudáfrica. Desde entonces, el SARS ha recaudado mucho menos de lo previsto, lo que ha obligado a recortar el gasto en infraestructuras fundamentales.
Atraco en la autopista
No todos los actos de captura del Estado son complejos. A veces, los oligarcas simplemente roban directamente al Estado. Erdogan, por ejemplo, modificó en varias ocasiones la ley de contratación pública de Turquía para poder dictar personalmente el resultado de las licitaciones.
Desde entonces, ha utilizado ese poder para canalizar negocios gubernamentales hacia cinco conglomerados que figuran entre las diez empresas más exitosas del mundo en obtención de contratos públicos. A cambio, estas compañías —muchas de las cuales son propietarias de medios de comunicación— han colmado al presidente turco de cobertura informativa favorable, han donado a organizaciones benéficas gestionadas por su partido y han presionado a sus empleados para que votaran por él.
Sudáfrica ofrece otro ejemplo ilustrativo. Bajo el mandato de Zuma, los hermanos Gupta encadenaron contratos y usaron sus conexiones para extorsionar a otras empresas mediante comisiones ilegales. Lo que comenzó como una pequeña empresa de informática se convirtió rápidamente en un negocio multimillonario con intereses en sectores tan diversos como la industria láctea, la consultoría de gestión o el carbón. Ejercieron una influencia enorme sobre el gobierno de Zuma, eligiendo a las personas que este nombraba para cargos clave del gabinete y designando a los directivos de las empresas públicas. A cambio, los Gupta canalizaban fondos hacia los bolsillos de Zuma y producían propaganda a su favor.
La corrupción de este tipo suprime aún más el crecimiento económico. En una economía sana, las empresas compiten por calidad y precio. Pero en los países capturados, las empresas prosperan forjando las relaciones adecuadas, lo que les resta incentivos para innovar o ser eficientes.
Algunas de las mejores compañías fracasan simplemente por no contar con los contactos correctos. Muchos emprendedores potenciales ni siquiera se plantean crear un negocio. Muchos trabajadores cualificados emigran en busca de mercados donde se premie el talento, y no la cercanía al poder.
Mientras tanto, las empresas favorecidas cobran de más y ofrecen de menos. La producción económica cae. La calidad de vida empeora. A veces, incluso se pierden vidas humanas. Según varios estudios, el terremoto de Turquía de 2023 habría sido menos letal si la infraestructura del país hubiera estado en mejores condiciones. Pero no lo estaba: Erdogan había protegido a las constructoras responsables de esa infraestructura frente a la competencia y la supervisión.
La captura del proveedor estatal de electricidad de Sudáfrica, Eskom, ofrece otra ilustración vívida de cómo la corrupción genera daños.
Eskom fue en su día una empresa estrella del sector: en 2001, fue elegida la mejor compañía eléctrica del mundo en los Financial Times Global Energy Awards. A finales de los años noventa y principios de los dos mil, tenía ante sí un reto enorme: mantener sus estándares mientras ampliaba el acceso a la electricidad a la mitad de los hogares sudafricanos que no contaban con ella bajo el apartheid. Pero la influencia de los Gupta agravó enormemente los desafíos de Eskom.
Bajo Zuma, la empresa se vio obligada a comprar carbón a la familia Gupta en lugar de acudir al mercado abierto. Así, los Gupta pudieron facturar precios exorbitantes y suministrar un producto de baja calidad. Los hermanos hicieron una fortuna, pero Eskom hoy tiene dificultades para abastecer de energía a la población sudafricana, que sufre apagones diarios. Según una estimación del Ministerio de Hacienda sudafricano, los fallos de Eskom y de otra empresa estatal —la operadora ferroviaria Transnet— han recortado alrededor de un 30% el tamaño de la economía sudafricana en los últimos quince años.
A la larga, estos problemas económicos acaban afectando también a los capturadores del Estado. Al fin y al cabo, hay un límite a cuánto pueden robar. Pero los poligarcas rara vez cambian de rumbo cuando los mercados colapsan. En lugar de eso, cabalgan hasta el fondo del abismo, saqueando la economía hasta hacerla fallar.
En Sri Lanka, por ejemplo, el saqueo perpetrado por los Rajapaksa disparó la relación deuda/PIB al 114% en 2022, lo que provocó una crisis de balanza de pagos con escasez crónica de combustible, alimentos y medicinas. La inflación alcanzó el 49%. Pero el presidente Gotabaya Rajapaksa y su hermano, que ejercía como primer ministro, mantuvieron las exenciones fiscales a sus allegados. Introdujeron controles sobre la compra de divisas, pero concedieron a sus amigos acceso continuado a dólares. Podrían haber declarado la suspensión de pagos y solicitado un rescate al Fondo Monetario Internacional, lo que quizá habría permitido a la población volver a adquirir bienes esenciales. Pero en lugar de eso, siguieron pagando los bonos, que estaban en manos de sus aliados. (Sri Lanka acabó en suspensión de pagos de todos modos).
Sin soluciones fáciles
Salvo que gobiernen autocracias en toda regla, los poligarcas deben lidiar con la oposición. Incluso las democracias defectuosas cuentan con instituciones que tratan de hacer rendir cuentas al poder ejecutivo. Los tribunales revierten decisiones ilegales, los órganos de control detectan fraudes, y los periodistas sacan a la luz acuerdos corruptos. Hay personas valientes que arriesgan todo para denunciar abusos. A veces, salen a la calle a protestar. Pero los líderes ávidos de poder siguen adelante, y en general logran eludir la rendición de cuentas. La captura del Estado, en definitiva, garantiza que los individuos más poderosos del país sean los propios capturadores. Son quienes más dinero tienen y quienes controlan el aparato político.
A veces, sin embargo, la oposición consigue imponerse. Hasina, Rajapaksa y Zuma terminaron siendo expulsados del poder. Pero con demasiada frecuencia, los capturadores solo son desalojados cuando la economía ya está al borde del colapso. En Sri Lanka, hicieron falta meses de escasez y precios desbocados para que los manifestantes lograran echar a los Rajapaksa. En Bangladés, las protestas derribaron a Hasina tras su intento de entregar aún más empleos públicos a sus allegados. Pero, para entonces, la economía del país ya estaba devastada. Hoy, el sistema bancario está al borde del colapso, y muchas personas no pueden ni siquiera retirar sus depósitos, lo que impide que compren productos básicos.
Es muy difícil que un Estado se recupere tras daños tan profundos. Los nuevos dirigentes se enfrentan a enormes agujeros económicos provocados por los activos saqueados, y sus economías arruinadas carecen de una base impositiva evidente. El sistema financiero está hecho trizas, lo que dificulta también el acceso al crédito. Pueden intentar recuperar lo robado a los poligarcas, que suelen concentrar gran parte de esa riqueza. Pero con frecuencia esos elites ya viven en el extranjero. Y quienes permanecen han escondido sus activos en paraísos fiscales, lo que dificulta que el Estado pueda cobrarles lo que deben.
Reconstruir las instituciones del Estado es aún más complicado. Puede que los nuevos líderes deseen purgar la burocracia, pero los despidos masivos se verían como una represalia y dejarían a las instituciones sin el personal necesario. Por ello, deben adoptar una estrategia de reconstrucción lenta y gradual, lo que implica seguir pagando, al menos por un tiempo, a funcionarios corruptos.
Del mismo modo, para evitar un daño mayor, los nuevos gobiernos se ven obligados a seguir contratando con empresas corruptas. Las sociedades necesitan recursos esenciales —alimentos, agua, electricidad, medicinas— y, tras años de captura, lleva tiempo encontrar proveedores que no sean los de siempre. Antes de que nuevas empresas se animen a entrar en el mercado, hay que convencerlas de que las licitaciones ya no están amañadas y que vale la pena competir.
Por eso, la mejor forma de abordar la captura del Estado es evitarla desde el principio. Pero, por desgracia para Estados Unidos, la toma de control de Trump y Musk ya está en marcha. Pasaron años antes de que Zuma otorgara a los Gupta acceso sin restricciones a su gobierno; Trump se lo concedió a Musk desde su primer día en el cargo.
La burocracia estadounidense ya ha perdido a miles de trabajadores, y miles más están en riesgo. Agencias reguladoras fundamentales, como la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) y la Comisión Federal de Comercio (FTC), están ahora dirigidas por fieles a Trump. El Servicio de Impuestos Internos (IRS) aún no ha sido devastado como el SARS sudafricano, pero tanto Trump como Musk han dejado claro que lo tienen en la mira. Lo mismo ocurre con la Reserva Federal. Y Trump ha colocado en la cúpula del FBI y del Departamento de Justicia a personas de su confianza, con la esperanza de que persigan a sus enemigos.
Si Trump y Musk logran capturar la economía estadounidense, no solo distorsionarán los mercados del país. Dañarán economías en todo el mundo. Como Estados Unidos es la mayor economía del planeta y su principal nodo financiero, lo que ocurra allí tendrá repercusiones en todas partes.
Además, Washington ha sido históricamente la fuerza más poderosa del mundo en favor de la buena gobernanza, presionando y sancionando a elites corruptas en otros países. Pero Trump ha iniciado el proceso de suspender la aplicación de la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero y de revertir las normas de transparencia corporativa.
En otras palabras, Estados Unidos no solo está renunciando a su papel histórico como garante global de la buena gobernanza. Está cambiando de bando y convirtiéndose en un capo. Está convirtiéndose en un modelo de referencia de un tipo muy distinto.
* Artículo original: “The Economic Consequences of State Capture”. Traducción: ‘Hypermedia Magazine’.
* Sobre la autora: Elizabeth David-Barrett es catedrática de Gobernanza e Integridad y directora del Centre for the Study of Corruption en la Universidad de Sussex.
