La corrupción en Ucrania: Del fin de la Unión Soviética a la invasión rusa

Corrupción y políticas anticorrupción en el contexto de la política clientelar

En las condiciones de la transformación postsoviética, el problema de la corrupción en Ucrania se convirtió en algo más que la violación ocasional de la ley por parte de funcionarios públicos. La corrupción se manifestó como una institución informal^[1] profundamente arraigada en la sociedad. Se convirtió en la norma, tanto en el bajo nivel cotidiano como en el alto nivel de toma de decisiones políticas, cruzar la línea que separa el interés público del privado en favor de este último. En estas condiciones, la política en Ucrania se conceptualiza mejor como un sistema de corrupción.^[2] Se trata de un tipo específico de estructura de gobierno que incluye el régimen político y sus instituciones formales e informales, así como las estructuras y procesos que influyen en el comportamiento de los participantes, y que se caracteriza por un alto grado de informalidad y de relaciones patrón-cliente.^[3]

Figura 1: Sistema de corrupción en Ucrania antes de Maidán.^[4]

El sistema de corrupción en Ucrania se ha manifestado a través de cuatro características interrelacionadas. La primera característica es la estrecha interdependencia entre la política y los llamados oligarcas.^[5] Políticos y oligarcas están entrelazados en redes clientelares informales que siguen las reglas del favoritismo.^[6] A mediados de los años noventa, los partidos políticos ideológicos dejaron de existir en Ucrania en favor de proyectos de tecnología política.^[7] En otras palabras, los partidos políticos se convirtieron en los instrumentos de los oligarcas individuales para acceder a la política.^[8] Sirvieron “como plataformas de negocios para determinados grupos o personas más que como canales para los intereses de los ciudadanos”.^[9] Así, los oligarcas se convirtieron en el principal grupo interesado en moldear la demanda a la entrada del sistema político, mientras que las demandas de los ciudadanos y de la sociedad civil permanecieron infrarrepresentadas. 

En segundo lugar, en las democracias patronales, como Ucrania en las elecciones entre 1996 y 2014, “la competición entre partidos es la apariencia de fachada de la competición de las redes patronales”.^[10] En términos prácticos, esto significa que aunque los votantes influyen en las personalidades que entran en política, esas personalidades no pueden escapar a la influencia de una u otra pirámide patronal, porque su financiación política y su presencia en los medios de comunicación dependen en gran medida de los oligarcas. Así, incluso los políticos elegidos democráticamente acaban favoreciendo los intereses individuales de los oligarcas a cambio de apoyo político y acceso a los recursos mediáticos y desatienden las necesidades del público en general, una manifestación típica del clientelismo en la toma de decisiones.^[11]

En tercer lugar, además del clientelismo en el proceso de toma de decisiones, los nombramientos realizados en los poderes legislativo, ejecutivo y judicial siguen la lógica del clientelismo en lugar de la meritocracia. Esto significa que, en lugar de cualificaciones profesionales, los nombramientos en todos los puestos de poder reflejan la lealtad a una determinada pirámide patronal. La corrupción es un instrumento fundamental para imponer esta lealtad: Puede utilizarse como recompensa al proporcionar oportunidades para una mayor corrupción, y puede utilizarse como instrumento de castigo y persecución selectiva si se rompe la lealtad al patrón. Esta lógica socava el sistema de controles y equilibrios. Se crea un sistema de impunidad porque los actores políticos están atrapados en un círculo vicioso: O siguen las reglas del sistema de corrupción o quedan excluidos de él.^[12]

En cuarto lugar, las instituciones formales, como la constitución y la legislación, no sirven para establecer el Estado de derecho. Su función última consiste en “señalar quién tiene más probabilidades de ser el patrón en jefe y proporcionar otros puntos focales que ayuden a estructurar la forma en que todas estas redes se organizan y reorganizan, a menudo violando las normas formales que la propia constitución contiene”.^[13] En otras palabras, la legislación formal refleja quién tiene el poder. Así, por un lado, los patrones compiten por la influencia para adoptar las normas formales que sirven a sus intereses particulares, incluida la “legalización” de la corrupción. Por otro lado, la legislación anticorrupción se convierte en un instrumento para imponer la lealtad al patrón mediante la vigilancia legitimada y el castigo selectivo en caso de deslealtad. Este mecanismo detrás de la toma de decisiones impide el suministro de recursos políticos y económicos a potenciales “outsiders” del sistema. También incentiva a los patronos a esforzarse por monopolizar el poder político^[14] y fomenta así las tendencias autoritarias.

El enfoque sistémico de la corrupción tiene tres implicaciones para entender la política anticorrupción. En primer lugar, la corrupción y la anticorrupción en los regímenes patronales son dos caras de la misma moneda. De acuerdo con la lógica del sistema de corrupción, una política anticorrupción gubernamental se explota para alcanzar la dominación política unilateral. Proporciona las herramientas para la vigilancia legítima y la persecución selectiva de la oposición y los clientes desleales. En segundo lugar, dadas estas poderosas propiedades, la política anticorrupción se convierte en un espacio disputado que diferentes fuerzas políticas aspiran a dominar. Además del poder político, quienes dan forma a las políticas anticorrupción tienen hegemonía discursiva a la hora de definir quién es corrupto o no, un instrumento populista muy extendido para manipular al público en general creando identidades sociales de “otros corruptos” y el “yo no corrupto”.^[15] En tercer lugar, no cabe esperar esfuerzos anticorrupción significativos desde dentro del sistema de corrupción. Las medidas anticorrupción dirigidas a los políticos de alto nivel significan la autodestrucción del sistema. Por lo tanto, tales medidas se verán bloqueadas debido a la fuerte resistencia de la élite política. Si la presión externa debida a la condicionalidad es correspondientemente fuerte, entonces se adoptará la legislación anticorrupción; sin embargo, será desdentada o permanecerá latente. Así, las políticas anticorrupción en los regímenes patronales son el resultado del sistema de corrupción de la coalición dominante utilizado en un campo de juego desigual.

Políticas y acciones anticorrupción instrumentalizadas antes de la revolución de Maidán

Antes de la revolución de Euromaidán, el sistema de corrupción en Ucrania alternaba entre dos patrones estructurales diferentes, es decir, entre los entornos centralizado y descentralizado de las pirámides patronales, cada uno de los cuales tenía efectos diferentes sobre las políticas anticorrupción. En el escenario centralizado, junto con las tendencias autoritarias durante las presidencias de Leonid Kuchma (1994-2005) y Víktor Yanukóvich (2010-2014), las políticas anticorrupción se desarrollaron e implementaron para legitimar la vigilancia y oprimir selectivamente a la oposición. En el escenario descentralizado —democracia patronal bajo la presidencia de Víktor Yúshchenko (2005-2010)— fue imposible aplicar ninguna política anticorrupción debido a la resistencia activa en el parlamento y el gobierno.

Anticorrupción en un entorno de pirámide única: las presidencias de Kuchma y Yanukóvich

La mitad de la década de 1990 en Ucrania se caracterizó por una gran inseguridad institucional, competencia política entre los poderes legislativo y ejecutivo, y competencia por los recursos económicos en una economía de mercado mal regulada. La política anticorrupción reflejó la lucha formal e informal por la influencia, ya que se convirtió en un campo disputado entre el parlamento ucraniano y el presidente, especialmente al negociar el nuevo orden constitucional para Ucrania entre 1994 y 1996. Cuando el poder se consolidó, las políticas y las instituciones anticorrupción se convirtieron en los instrumentos adecuados para mantenerlo.

El Parlamento de Ucrania aprobó la primera ley anticorrupción del país en 1995.^[16] Por un lado, se trataba de un paso esencial e innovador, ya que en otras antiguas repúblicas de la URSS no se habían ratificado leyes similares y aún no existían regímenes anticorrupción internacionales. Por otro lado, la Ley de 1995 era inocua, ya que iba dirigida a funcionarios públicos de rango medio y bajo, dejando de lado a políticos y jueces de alto nivel. El presidente impugnó esta ley y adoptó el “Programa Nacional de Lucha contra la Corrupción” en 1997.^[17] El programa criticaba al parlamento por sus deficientes prácticas legislativas, y criticaba a los organismos encargados de hacer cumplir la ley y a los órganos ejecutivos por su deficiente aplicación. Este tipo de encuadre era adecuado para presentar al presidente como la autoridad central capaz de contrarrestar la corrupción porque las demás autoridades eran corruptas o impotentes.

En cuanto a las instituciones, el Comité Parlamentario para la Lucha contra el Crimen Organizado y la Corrupción tuvo inicialmente una amplia autoridad en la primera infraestructura anticorrupción. Sin embargo, a partir de 1995, el presidente Kuchma se hizo con el control total de la política y las instituciones anticorrupción al facultar al Comité de Coordinación para la Lucha contra la Corrupción y el Crimen Organizado bajo su dirección. El Comité de Coordinación se convirtió en el eje central de las actividades anticorrupción, incluido el control de los organismos encargados de hacer cumplir la ley, otros órganos ejecutivos estatales, empresas, etc.^[18] Otro intento del presidente de controlar la lucha contra la corrupción y el crimen organizado fue la Oficina Nacional de Investigaciones (NBI), creada en 1997 para llevar a cabo investigaciones previas al juicio en “casos criminales especialmente difíciles”.^[19] Ambas instituciones estaban totalmente subordinadas al presidente, que nombraba y destituía a sus directores y decidía su estructura y composición. Se trataba de personas cercanas y leales al presidente.^[20] Tanto la NBI como el Comité de Coordinación fueron reconocidos como violadores de la Constitución de Ucrania por el Tribunal Constitucional en 1998 y 2004, respectivamente, con mociones presentadas por los miembros de la Comisión Parlamentaria para la Lucha contra el Crimen Organizado y la Corrupción en ambos casos. ^[21]

En el momento de la primera decisión del Tribunal Constitucional, el presidente ya había consolidado su poder, tanto formal como informalmente. A partir de 1998, la mayoría de los partidos políticos del parlamento estaban controlados por los oligarcas, y se establecieron relaciones de patrocinio-cliente entre ellos y el presidente, en las que los primeros apoyaban al presidente con votos en el parlamento a cambio de acceso a recursos materiales y protección por parte de las fuerzas del orden.^[22] Formalmente, las fuerzas del orden estaban directa o indirectamente subordinadas al presidente, por lo que éste tenía derecho a nombrar a sus jefes. Informalmente, los nombramientos seguían la lógica del clientelismo: sólo se asignaban puestos estratégicos en el aparato estatal a personas probadas del entorno del patrón principal. Las estructuras del llamado “triángulo de vigilancia”, formado por el Servicio de Seguridad de Ucrania, el Ministerio del Interior y la Agencia Tributaria, eran totalmente leales al presidente.^[23] Estas instituciones, junto con la normativa en materia de transparencia, se utilizaron para recabar información sobre la participación de clientes en actos de corrupción (es decir, kompromat) y para castigarlos selectivamente en caso de deslealtad. En algunos casos, las autoridades apoyaban a los clientes con información sobre tramas de corrupción.^[24] En otros casos, la información se recogía a propósito, y era fácil encontrar kompromat sobre cualquiera debido a la imperfección legal del sistema fiscal. Por último, las fuerzas del orden persiguieron selectivamente los casos de deslealtad política.

Las acciones de la política anticorrupción del presidente estaban dirigidas a aumentar el control del ejecutivo sobre los burócratas, al tiempo que reflejaban la lógica de agente-principal de las acciones anticorrupción. En lugar de la prevención de la corrupción, la atención se centró en las medidas represivas. Mientras que contrarrestar estos desafíos con transparencia, rendición de cuentas y aplicación de la ley es natural para consolidar democracias con un Estado de derecho, un poder judicial independiente y control sobre la sociedad civil, en los regímenes patronales, los mecanismos anticorrupción basados en la lógica principal-agente refuerzan el control ejecutivo mediante el castigo selectivo y legitiman el imperio de la ley en lugar del Estado de derecho. Dicho marco anticorrupción no prevé el control sobre el principal corrupto. La transparencia y la rendición de cuentas se aplicaron para introducir mecanismos de vigilancia y control ejecutivo. Por lo tanto, estas medidas apoyaron las tendencias autoritarias en el entorno patronal, ya que el principal, el patrón en jefe, legitimó el uso corrupto de los recursos del Estado para aumentar su dominación política.

Los casos que mejor ilustran la persecución selectiva de los delitos de corrupción fueron los de Lazarenko^[25] y el encarcelamiento de Timoshenko, en 2001.^[26] Ambos habían sido miembros del clan Dnipropetrovsk, inicialmente favorable al presidente, y se atrevieron a oponerse a él. Y lo que es más importante, estos opositores no sólo socavaron las normas formales, sino también las informales, junto con el papel del patrón principal. Este último constituía el motivo del castigo, mientras que el primero era sólo un pretexto. El kompromat también se utilizó ampliamente en las elecciones. Por ejemplo, el reglamento para la transparencia de la financiación política fue utilizado por la policía fiscal para controlar y multar a las empresas que financiaban a la oposición del presidente.^[27] Dadas las lagunas legislativas del sistema fiscal, su utilización intencionada constituyó un acoso selectivo.

La misma estructura de las instituciones anticorrupción y los mismos mecanismos de persecución selectiva de la corrupción se pusieron de manifiesto bajo la presidencia de Yanukóvich, que no solo construyó una pirámide patronal, sino que también intentó monopolizar los recursos políticos y económicos en manos de muy pocos actores patronales, conocidos como la Familia. En 2010, en su segundo día en el cargo, el presidente Yanukóvich creó el Comité Nacional Anticorrupción (CNA).^[28] El comité estaba estructuralmente subordinado al presidente, lo que significa que estaba diseñado para apoyar al presidente en la ejecución de su autoridad en el ámbito de la lucha contra la corrupción. La legislación anticorrupción, a saber, la Ley de Prevención y Lucha contra la Corrupción de 2011, era ineficaz debido a su vaga definición de la corrupción, sus procedimientos administrativos poco claros para coordinar las tareas y responsabilidades anticorrupción entre las instituciones, y algunas de sus violaciones de la Constitución de Ucrania.^[29]

La completa subordinación formal e informal de los organismos encargados de hacer cumplir la ley a Yanukóvich permitió la coacción selectiva. El Servicio de Seguridad de Ucrania investigó a activistas públicos y miembros de la oposición.^[30] Ya en el primer año de presidencia de Yanukóvich, cinco titulares del anterior gobierno (incluido Lutsenko, ministro del Interior) fueron encarcelados. El ex ministro de Economía huyó a la República Checa en busca de asilo político. Se inició una causa penal contra Timoshenko, líder de la oposición, por presunto abuso de funciones políticas.^[31] Al mismo tiempo, los aliados del gobierno permanecieron intactos, lo que refuerza el argumento de que la “lucha contra la corrupción” bajo Yanukóvich se utilizó de forma selectiva y por motivos políticos. ^[32]

La lucha contra la corrupción en un entorno multipiramidal: la presidencia de Yúshchenko

En el transcurso de la Revolución Naranja y el cambio constitucional de una república presidencial-parlamentaria a una república parlamentaria-presidencial, la red de pirámide única de Kuchma se desmoronó en un sistema descentralizado de corrupción con múltiples pirámides patronales. En lo que respecta a la lucha contra la corrupción, la configuración de múltiples pirámides significa que ningún líder es lo bastante poderoso para contrarrestar la corrupción.

La corrupción se conceptualizó como un problema político de alto nivel en la retórica y la legislación de Yúshchenko. En 2006, el parlamento redactó la nueva Ley de Prevención y Lucha contra la Corrupción,^[33] , y el presidente Yúshchenko puso en marcha la Estrategia Nacional Anticorrupción “Camino a la Integridad”.^[34] Ambas eran revolucionarias y prometedoras: la corrupción no se limitaba a los funcionarios públicos de nivel bajo o medio, sino que se reconocía que los políticos de alto nivel estaban igual de implicados, lo que significaba que no había un jefe honesto que controlara a los agentes corruptos. Las acciones anticorrupción se basaron en tres pilares: (1) prever el empoderamiento de la sociedad civil para controlar a los políticos; (2) transparencia política y acceso a la información; (3) permitir el castigo de los políticos de alto nivel, con la abolición de la inmunidad política incluida en la agenda.

Sin embargo, ni la Ley ni la estrategia se aplicaron hasta 2009. El conflicto político entre el presidente y el Gabinete de Ministros debido a su pertenencia a diferentes pirámides patronales hizo que el Gobierno ignorara sus responsabilidades en relación con los planes de acción para aplicar la estrategia anticorrupción. Al mismo tiempo, el Parlamento pospuso permanentemente la aprobación de la legislación correspondiente, que habría aumentado potencialmente la vulnerabilidad de los diputados corruptos. 

En 2009 se produjo la aplicación más activa de las nuevas políticas anticorrupción. La recién creada oficina del Comisario de Política Anticorrupción, encargada de coordinar la aplicación de las políticas anticorrupción, unida a la presión pública resultante de las próximas elecciones presidenciales de 2010, animó a las distintas fuerzas políticas a demostrar su dedicación activa a la política anticorrupción. Sin embargo, el cambio de poder y la brusca dinámica autoritaria bajo el recién elegido presidente Yanukóvich echaron por tierra todos los esfuerzos anteriores. La recién adoptada Ley de Prevención y Lucha contra la Corrupción entró en vigor el 21 de diciembre de 2010 y sólo fue efectiva durante 5 días, ya que el nuevo presidente cambió el marco institucional de la lucha contra la corrupción. 

La principal conclusión de lo anterior es que si el sistema de corrupción sigue siendo persistente, a pesar de las tendencias democráticas, no se puede adoptar una política anticorrupción eficaz que conceptualice la corrupción como un problema del sistema y de los políticos de alto nivel debido a un liderazgo político débil, interesado tanto en la política anticorrupción adecuada, como en los mecanismos de autoprotección del sistema de corrupción.

La lucha contra la corrupción impulsada por la sociedad tras la revolución de Maidán

El Euromaidán o la llamada Revolución de la Dignidad de 2013-14 provocó importantes cambios estructurales en las relaciones de poder en Ucrania, que no produjeron resultados tangibles hasta 2020, cinco años después de que se iniciaran las reformas activas tras la revolución. Además de la reforma anticorrupción, que era la principal prioridad, otras reformas exitosas que contribuyeron a un mayor cambio estructural fueron la reforma de la descentralización y la transformación digital del Estado. En esta sección, analizo primero los actores y mecanismos no-patronales que propiciaron el cambio antes de discutir los resultados de la política anticorrupción como indicador de este cambio. 

Actores no patrocinadores y mecanismos de influencia

Antes de la revolución, la captura de los partidos políticos y, por tanto, de la toma de decisiones por parte de los oligarcas cerraba de facto el sistema político a las demandas de los ciudadanos. Formalmente, los ciudadanos votaban y elegían a los políticos, pero el sistema clientelar significaba que los políticos actuaban en interés de los oligarcas que financiaban los partidos políticos y las campañas electorales y sobornaban sistemáticamente a los responsables de la toma de decisiones.^[35] Aunque los actores patronales no desaparecieron ni disminuyó su influencia^[36] (después de todo, el oligarca Petró Poroshenko llegó a la presidencia en 2014), los actores no patronales obtuvieron y aprovecharon oportunidades para influir en la política y defender sus demandas. Las reformas que permitieron este cambio se produjeron bajo la denominada “estrategia sándwich”:^[37] la sociedad civil ucraniana formuló las demandas de reformas y el seguimiento de las mismas, y junto con los actores internacionales, que utilizaron el mecanismo de la condicionalidad, ejercieron una presión bilateral sobre los órganos estatales reacios al cambio.

Las organizaciones internacionales y los socios occidentales influyeron en las reformas anticorrupción de Ucrania de tres maneras. En primer lugar, dada la agenda de política exterior prooccidental de Ucrania desde 2005, la UE y el Consejo de Europa aumentaron su poder normativo en Ucrania.^[38] Casi al mismo tiempo, la lucha contra la corrupción se convirtió en un tema destacado en las agendas de las organizaciones internacionales. Ucrania ratificó el Convenio Civil sobre Corrupción (CLCC) del Consejo de Europa en 2005; se convirtió en miembro del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) y se unió a su mecanismo de supervisión entre pares en 2006; y ratificó la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC) en 2009. En segundo lugar, probablemente el mecanismo más poderoso pasó a ser la condicionalidad vinculada a los préstamos del FMI, que fue una importante fuente de estabilización financiera del país tras la crisis económica de 2008.^[39] En tercer lugar, los compromisos anticorrupción se incorporaron como requisito para impulsar las relaciones de Ucrania con la UE desde el plan de acción en 2010^[40] y para la aplicación de la liberalización de visados en 2017.^[41] Así, la condicionalidad vinculada a la adhesión a la UE se convirtió en otro poderoso mecanismo de influencia, dado el gran apoyo popular a la adhesión a la UE. Además de los mecanismos formales de supervisión y evaluación de las organizaciones indicados anteriormente, hubo una coordinación informal entre los embajadores del G7 en Ucrania en relación con las declaraciones públicas conjuntas de apoyo o de descontento con las actuaciones de las autoridades públicas. Dichas declaraciones se basaron en consultas con otro actor: la sociedad civil.^[42]

Los socios internacionales colaboraron de varias formas en los esfuerzos anticorrupción en Ucrania. En primer lugar, las embajadas y los proyectos de desarrollo de los distintos países trabajaron con conocidas ONG anticorrupción a nivel nacional; estas organizaciones proporcionaron subdonaciones y apoyo para el desarrollo de capacidades a ONG anticorrupción regionales y locales.^[43] En segundo lugar, los donantes establecieron grandes programas anticorrupción, como el Support to Anti-Corruption Champion Institutions (SACCI) [Apoyo a las instituciones defensoras de la lucha contra la corrupción] financiado por USAID^[44] y el EU Anti-Corruption Initiative (EUACI) [Iniciativa anticorrupción de la UE] financiado por la Unión Europea^[45] . El Programa de Empoderamiento, Responsabilidad y Desarrollo Local de Ucrania (U-LEAD con Europa) y el Congreso de Autoridades Locales y Regionales del Consejo de Europa también han tenido significativos componentes de apoyo a la lucha contra la corrupción y la integridad en el autogobierno local en Ucrania. Por último, los socios occidentales apoyaron la creación de instituciones anticorrupción y organismos estatales en sus acciones en favor de la integridad.

El activismo anticorrupción de la sociedad civil evolucionó mucho antes del Euromaidán y contribuyó con sus acciones de sensibilización a la movilización del Maidán. La primera oleada fue impulsada por periodistas de investigación. Uno de los primeros fue Heorhi Gongadze, fundador del periódico independiente Ukrainska Pravda y posteriormente asesinado en 2000. El creciente uso de Internet impulsó aún más el periodismo de investigación. En 2010, se creó el sitio web nashigroshi.org como proyecto modelo para investigar y revelar la corrupción en la contratación pública. En la actualidad, Bihus.ifo es una de las iniciativas más destacadas en periodismo anticorrupción. En la segunda oleada se crearon organizaciones de activismo cívico anticorrupción: el Centro de Acción Anticorrupción (2012) se convirtió en uno de los principales impulsores de las reformas anticorrupción; Transparencia Internacional Ucrania (1999) pasó a formar parte del movimiento global en 2014; la Sede Anticorrupción (2014) ha desarrollado y difundido tecnologías anticorrupción; la Fundación DEJURE (2016) trabaja por la reforma de la integridad en el poder judicial; y el Instituto de Ideas Legislativas (2017) analiza los riesgos de corrupción que surgen del texto de los proyectos de ley y legislación a nivel local y nacional. Por último, hay coaliciones —algunas más antiguas y otras de reciente creación— que impulsan la lucha contra la corrupción en distintos ámbitos: la red civil ucraniana OPORA (2005) ha contribuido a la detección y prevención de la corrupción en las elecciones; el movimiento CHESNO (2011) supervisa la financiación política y la integridad entre los miembros del Parlamento; y la comunidad DoZorro vigila la corrupción en la contratación pública.

La vibrante sociedad civil ucraniana aprendió muchas lecciones de los fracasos de la Revolución Naranja. Tras el Euromaidán, las organizaciones de la sociedad civil actuaron de forma más flexible y estratégica. Por un lado, se creó el Paquete de Reformas para la Reanimación (RPR), una coalición cívica de activistas públicos, expertos, periodistas e investigadores, para establecer prioridades y desarrollar un paquete de iniciativas legislativas que pusieran en marcha el proceso de reformas.^[46] La coalición preparó y presentó la llamada Hoja de Ruta de las Reformas, un plan paso a paso para implementar reformas en 18 áreas clave, con cada paso respaldado por un proyecto de ley pertinente. En vísperas de las elecciones, el 17 de octubre de 2014, la RPR reunió a los líderes de los principales partidos políticos que se presentaban a las elecciones, que firmaron un memorando de apoyo a la Hoja de Ruta de las Reformas en el nuevo Parlamento. Por otro lado, 25 activistas de la sociedad civil se convirtieron en miembros del Parlamento y crearon un sindicato interfaccional llamado los Euro Optimistas.^[47] Se presentaron a las elecciones con diferentes partidos políticos (dada la lógica todavía clientelar de la política, en aquel momento no había posibilidad de crear un partido político independiente de la influencia oligárquica). Estratégicamente, su función era impulsar reformas en el Parlamento y asegurarse de que los partidos políticos seguían el memorando de la Hoja de Ruta para la Reforma que habían firmado. Aunque las iniciativas de ambos activistas se fragmentaron con el tiempo,^[48] en el momento crítico de 2014-15, cuando se abrió la ventana de la oportunidad debido al impulso revolucionario, consiguieron impulsar leyes revolucionarias sobre la radiotelevisión pública, el restablecimiento de la confianza en el poder judicial, la lucha contra la corrupción y otras. 

Figura 2: Contrato social posMaidán en Ucrania.

Aunque a menudo se criticó a las organizaciones de la sociedad civil nacionales por estar alejadas de las bases, la reforma de la descentralización en Ucrania^[49] creó oportunidades estructurales e institucionales para que los ciudadanos de a pie y los activistas locales participaran en la toma de decisiones y promovieran programas anticorrupción en sus propias comunidades, como muestra el capítulo de Oleksandra Keudel en este volumen. Los gobiernos locales obtuvieron más influencia política en la educación, la sanidad y los servicios sociales, mientras que sus recursos financieros para prestar estos servicios aumentaron gracias a la descentralización fiscal.^[50] Al igual que en el ámbito nacional, muchos reformistas que antes se habían distanciado de la política se incorporaron a los ayuntamientos con aspiraciones de cambio. Al mismo tiempo, debido a las iniciativas de Gobierno Abierto, se institucionalizaron en todo el país las prácticas de participación,^[51] como las consultas ciudadanas, las peticiones y los presupuestos participativos.^[52] El uso generalizado de las tecnologías digitales y el floreciente sector de la tecnología cívica en Ucrania desarrollaron activamente soluciones digitales para coordinar la participación ciudadana y hacer transparentes los procesos de toma de decisiones, tanto sobre el papel como en la práctica.^[53] Así, los ciudadanos de a pie se acercaron a la toma de decisiones políticas gracias al aumento de las competencias de los gobiernos locales y obtuvieron mecanismos y herramientas para ejercer influencia en la distribución de los recursos públicos, que se trasladó significativamente del nivel central al local. Estas condiciones contextuales impulsaron el movimiento anticorrupción a nivel local en Ucrania. La mayoría de las ONG e iniciativas de base dedicadas a la lucha contra la corrupción se fundaron después de 2015,^[54] y han contribuido significativamente a incluir la lucha contra la corrupción en la agenda de sus respectivos municipios.^[55]

Cabe señalar que los actores patronales han seguido siendo muy influyentes y se han resistido a la creciente influencia de los actores no patronales. Por ejemplo, en 2018 entró en vigor una normativa opresora que hacía obligatorias las declaraciones electrónicas para los activistas anticorrupción. Solo tras una importante presión internacional se canceló esta normativa tras un año en vigor. También se produjeron varios asesinatos de periodistas de investigación en todo el país, con Kateryna Handziuk, asesinada en 2018, entre las víctimas más destacadas. En una encuesta cualitativa a activistas anticorrupción, numerosos interlocutores declararon haber experimentado presiones y a veces incluso amenazas en sus actividades, especialmente en aquellas ciudades con estructuras patronales unipersonales.^[56] Desde el punto de vista institucional, esta resistencia desafió el liderazgo de los recién creados organismos anticorrupción y culminó en una crisis constitucional en 2020 en respuesta a los primeros logros de las instituciones políticamente independientes. ^[57]

Avances en la lucha contra la corrupción como resultado de un contrato social cambiante 

(Legislación anticorrupción) En 2014, el Parlamento de Ucrania aprobó un amplio paquete legislativo contra la corrupción. La nueva Ley de Prevención de la Corrupción y la Estrategia Anticorrupción para 2014-17 sentó las bases conceptuales de diversas reformas institucionales y de procedimiento. Las leyes fueron revolucionarias porque introdujeron la responsabilidad penal por corrupción, incluida la de los funcionarios públicos de alto nivel. A diferencia de las sanciones administrativas, la responsabilidad penal aumenta los costes de la corrupción. En contraste con los intentos de instrumentalizar la lucha contra la corrupción en la política clientelar excluyendo a los dirigentes políticos de la responsabilidad, el enfoque selectivo de la lucha contra la corrupción se desbarató institucionalmente con la ley en 2014. Además, se hizo obligatorio que los altos cargos públicos y los jueces, incluidos sus familiares, publicaran sus declaraciones de bienes. En combinación con otra ley sobre titularidad abierta de beneficiarios y registros transparentes de bienes inmuebles y terrenos, este nivel sin precedentes de transparencia y datos abiertos en Ucrania se convirtió en el principal instrumento de la sociedad civil para vigilar y detectar la corrupción.^[58] El hecho de que la Estrategia Anticorrupción tenga rango de ley mejoró significativamente la posición del documento en términos de aplicación. La Estrategia se elaboró en estrecha colaboración con la sociedad civil y se basó en procedimientos de consulta pública. Los indicadores integrados que miden su éxito permitieron una evaluación independiente de su aplicación. Así, según una evaluación de la OCDE de 2015, “Ucrania ha armonizado por fin su legislación penal sobre corrupción con las normas internacionales aplicables”,^[59]incluyendo el delito de enriquecimiento ilícito, que seguía sin tipificarse como delito en muchas democracias occidentales.^[60]

Algunos de estos enfoques conceptuales de la lucha contra la corrupción se incluyeron en la estrategia y la legislación anticorrupción desarrolladas bajo la presidencia de Yúshchenko, pero la resistencia a su aplicación fue demasiado fuerte en aquel momento. Por ejemplo, la aplicación del documento conceptual “En el camino hacia la integridad” tenía rango de decreto presidencial, pero el gobierno se negó a seguirlo con ningún plan de acción para su aplicación. Una opinión muy difundida es que la gran fragmentación del poder hizo que Yúshchenko fuera incapaz de introducir cambios significativos; sin embargo, el panorama formal e informal del poder estaba igualmente fragmentado tras Euromaidán. La diferencia era que los actores no patronales apenas tenían influencia en el proceso político tras la Revolución Naranja, algo que cambió significativamente después de Euromaidán. La participación pública en la toma de decisiones en 2014 “no se formalizó a través de ningún procedimiento o mecanismo”, pero fue “muy efectiva.”^[61]

(Instituciones anticorrupción) Otras dos leyes del paquete legislativo de 2014 regularon la creación de organismos independientes de prevención e investigación de la corrupción. Estos organismos eran fundamentales para aplicar el enfoque conceptual establecido en la Ley de Prevención de la Corrupción. Dado el círculo vicioso de la aplicación de la ley y el poder judicial en la política clientelar, el principal reto era garantizar la independencia de los organismos anticorrupción.^[62] La recién creada Oficina Nacional Anticorrupción de Ucrania (NABU) para la investigación de grandes casos de corrupción, la Agencia Nacional para la Prevención de la Corrupción (NAPC), y los procedimientos de selección de la dirección de las agencias fueron los escenarios en los que tuvo lugar la principal lucha por la influencia entre actores clientelares y no clientelares. Estos desafíos se aplicaron aún más a la Fiscalía Especial Anticorrupción (SAPO) y al Alto Tribunal Anticorrupción (HACC). En Ucrania se produjeron numerosos intentos de secuestrar la independencia de estos organismos desde los ámbitos político y judicial.

El mecanismo de participación de la sociedad civil en colaboración con socios internacionales también se ha aplicado con éxito en esta lucha. Las autoridades especiales anticorrupción, cuyo liderazgo ha sido seleccionado en un riguroso proceso con la participación de la sociedad civil, han demostrado ser eficaces e independientes en la lucha contra la corrupción. El ejemplo más destacado es la creación del Alto Tribunal Anticorrupción (HACC) en 2019, en el que la sociedad civil y el Consejo Público de Expertos Internacionales desempeñaron un papel fundamental en el proceso de selección de los jueces.^[63] Desde 2020, el HACC ha tenido la evaluación de eficacia más alta entre los organismos anticorrupción de la sociedad civil.^[64] El HACC sirve de modelo para la aplicación de reformas en todo el sistema judicial, apoyándose en el Consejo Público de Integridad y el Consejo Público de Expertos Internacionales. Otro ejemplo es el NAPC, que fue muy criticado en sus primeros años de trabajo por su ineficacia y dependencia política. Tras un reinicio, los expertos internacionales recibieron tres de los seis votos para elegir a la cúpula, y las cualificaciones para el consejo público del NAPC aumentaron. Desde 2019, el organismo ha empezado a actuar con eficacia en tareas tan críticas como la supervisión de las declaraciones de bienes públicos y la financiación de los partidos. El mismo principio funciona para la NABU, donde el Consejo de Supervisión Pública tiene una influencia significativa en la selección de la dirección. ^[65]

(Prácticas anticorrupción) El marco legislativo e institucional de 2014 permitió mucho más que acciones anticorrupción descendentes. En combinación con otras reformas y legislación relacionada, surgieron oportunidades para desarrollar y utilizar ampliamente las tecnologías de lucha contra la corrupción e impulsar el activismo anticorrupción de abajo arriba. En particular, la Ley de Acceso a la Información Pública se modificó considerablemente en 2015 y estableció los datos abiertos (datos públicos en formato legible por máquina, abiertos por defecto). Siguiendo la legislación, el gobierno desarrolló un portal de datos abiertos y un portal de presupuesto abierto que permite conectarse a través de API a toda la información pública, incluidos los presupuestos, ingresos y gastos, y las transacciones de contratación pública de todos los organismos públicos. Junto con las declaraciones de bienes de las autoridades accesibles al público y la información sobre la titularidad de los beneficiarios, estos datos abiertos han sentado las bases para que las organizaciones de la sociedad civil desarrollen numerosas herramientas digitales para empoderar a los ciudadanos y activistas que utilizan estos datos. Por ejemplo, Bihus.info (una organización de periodistas de investigación y activistas tecnológicos) ha desarrollado el proyecto “The Ring” para buscar en bases de datos públicas; OpenDataBot.ua proporciona acceso y procesa las solicitudes de diversos grupos de interesados que buscan datos gubernamentales; y 007.org.ua y YouControl.com tienen proyectos para analizar y visualizar datos sobre contrapartes, licitaciones, transacciones, contratos, etc. Así, en 2021, los datos abiertos y los registros públicos fueron las herramientas más útiles para los activistas anticorrupción, según una encuesta realizada a ONG e iniciativas anticorrupción de toda Ucrania.^[66] Al mismo tiempo, el control de los conflictos de intereses y de las declaraciones de bienes de los funcionarios públicos fue la forma más extendida de activismo anticorrupción, ya que casi el 90% de los encuestados afirmaron llevar a cabo controles, mientras que el 60% declaró hacerlo con frecuencia.^[67]    

Un ejemplo de la tecnología anticorrupción más eficaz es ProZorro, una plataforma de contratación pública en línea que garantiza el acceso abierto a la contratación pública en Ucrania. Fue creada por activistas de la sociedad civil y desarrolladores informáticos y ofreció al Estado la posibilidad de trasladar todas sus operaciones de contratación pública a la plataforma en 2016. Transparencia Internacional Ucrania supervisa su funcionamiento. Pero aún más importante es que la transparencia por sí sola no elimina la corrupción. Por esta razón, la inteligencia artificial (IA) y la comunidad DoZorrose crearon para proporcionar una supervisión pública de la contratación basada en los datos de ProZorro. Se trata de un ejemplo pionero a nivel mundial de cómo un algoritmo de aprendizaje automático interactúa con la comunidad de activistas formados en toda Ucrania para detectar y denunciar la corrupción.^[68] Así, en 2021, el 60% de los activistas anticorrupción encuestados participaban en DoZorro, mientras que el 27% de los encuestados indicaron que la IA era crucial para sus actividades anticorrupción.^[69] Ambos sistemas —los datos abiertos de ProZorro y el análisis de datos basado en el aprendizaje automático de DoZorro— se convirtieron en la base de más de una docena de otras herramientas y proyectos digitales para contrarrestar la corrupción en la contratación pública, que, por otra parte es una de las actividades estatales más propensas a la corrupción. 

El sentimiento de revolución de Maidán, en combinación con el auge de las herramientas y prácticas anticorrupción y el creciente papel de los gobiernos locales durante la descentralización, dio un impulso significativo al activismo anticorrupción de base. Un estudio de investigación cualitativa sobre el activismo anticorrupción a nivel local en Ucrania, que incluyó 242 entrevistas en 57 comunidades, mostró que existe un amplio espectro de actividades e iniciativas de las ONG para contrarrestar la corrupción.^[70] La mayoría de los activistas se dedican a la concienciación, ya sea investigando la corrupción y publicando sus hallazgos o utilizando datos e información generados por otros para llamar la atención pública sobre casos de corrupción. Muchas organizaciones participan en actividades de supervisión para detectar conflictos de intereses o riesgos de corrupción en la toma de decisiones a nivel local de autogobierno. Casi el 20% de los activistas encuestados participan en actividades de defensa de una mayor transparencia e integridad. Algunos de ellos elaboraron un conjunto completo de normas anticorrupción que fueron aprobadas por el ayuntamiento de su ciudad. 

Esta chispa de activismo anticorrupción local ha contribuido a la institucionalización activa de las políticas anticorrupción en el nivel local de gobierno. Aunque con grandes variaciones, hay ciudades en las que el público ha reconocido la voluntad política de las autoridades locales de contrarrestar la corrupción. Una de estas ciudades es Lviv, un ejemplo elaborado en el capítulo de Oleksandra Keudel en este volumen. Las políticas anticorrupción introducidas en estas ciudades se han dirigido tanto a la corrupción administrativa a gran escala como a la menor. Por ejemplo, Ivano-Frankivsk, Lviv, Chernivtsi y Vinnytsia han introducido subastas públicas para el arrendamiento o la venta de bienes municipales (tanto terrenos como inmuebles), a menudo a través de Prozorro.Sale; Chernivtsi y Lviv también han implantado normas de procedimiento para sus consejos, con el máximo acceso público a los borradores, las decisiones y los procedimientos en directo; y múltiples ciudades han introducido sistemas de información geográfica (GIS) para visualizar datos abiertos sobre la propiedad municipal y su arrendamiento/venta y sobre los servicios contratados, como la limpieza de las calles, mientras que otras han implementado códigos éticos para los ejecutivos y los diputados electos. La mayoría ha adoptado también estrategias anticorrupción o planes de integridad específicos.^[71]

Por último, la transformación digital del país desde 2019 ha revolucionado los servicios administrativos y públicos. La mayor parte del contacto habitual entre el ciudadano y el Estado para permisos, admisiones y subvenciones ha quedado obsoleto, ya que el grueso del papeleo se ha podido gestionar a través de un smartphone mediante la aplicación Diia. Naturalmente, esto también ha disminuido los riesgos de corrupción menor. Una encuesta reciente indica que la digitalización de los servicios públicos se percibe entre los ciudadanos como una de las medidas anticorrupción más eficaces, junto con las medidas punitivas.^[72]

En resumen, Ucrania logró avances significativos en su lucha contra la corrupción antes de la invasión a gran escala. El país “mostró un crecimiento impresionante” hacia los puestos de cabeza en transparencia (del puesto 17 al 6) en comparación con otros países europeos, como reconoce el informe de la UE Open Data Maturity.^[73] En combinación con la gobernanza electrónica y numerosas herramientas de tecnología cívica, esto ha tenido un efecto positivo en la corrupción cotidiana de bajo nivel^[74] y ha capacitado a la sociedad civil para vigilar y detectar la corrupción de alto nivel. Además, según la última evaluación de la OCDE, “Ucrania ha dado un salto sin precedentes en la lucha contra la corrupción de alto nivel gracias a la labor de las instituciones judiciales, fiscales y de investigación independientes”.^[75]Sin embargo, a pesar del creciente número de condenas en casos de corrupción de alto nivel concluidos por la HACC, prevalece la preocupación de que “la corrupción de alto nivel sigue estando muy extendida y la eficacia de la lucha contra ella se ve continuamente socavada de diversas maneras”.^[76] En particular, los intentos exitosos de secuestrar el sistema anticorrupción independiente por parte del Tribunal Constitucional de Ucrania en 2020, justo cuando el HACC había demostrado la capacidad de sentenciar los primeros casos de corrupción de alto nivel, revelaron patrones de estado criminal en el sistema judicial.^[77]

Anticorrupción institucionalizada durante la guerra total

Debido a la invasión rusa a gran escala del 24 de febrero de 2022, se introdujo la ley marcial en Ucrania. Las múltiples limitaciones a los procedimientos democráticos imponen restricciones, especialmente al papel de la sociedad en la lucha contra la corrupción. No hay elecciones y las protestas están prohibidas, pero lo más importante es que se ha restringido la transparencia como base de la lucha contra la corrupción impulsada por la sociedad. Debido a los graves ciberataques rusos, se ha cerrado una parte importante de los datos abiertos y el acceso público a los registros estatales, incluido el registro de declaraciones de bienes. Los datos y procedimientos de contratación pública se ajustaron en consecuencia debido a la necesidad de dar respuestas de emergencia, ya que los procedimientos ordinarios eran largos.^[78] Aunque las medidas de seguridad están bien fundamentadas, socavan significativamente la responsabilidad social del gobierno y aumentan los riesgos de corrupción a todos los niveles.

En teoría, la menor transparencia hace que el estado de excepción alimente tanto las tendencias paternalistas como las autoritarias.^[79] En Ucrania, sin embargo, estas preocupaciones no se han confirmado un año después de la introducción de la ley marcial. Al contrario, todas las autoridades anticorrupción han demostrado una eficacia sin precedentes, a pesar de las limitaciones logísticas y técnicas.^[80] Por ejemplo, entre otros retos, la NAPC tuvo que organizar un suministro eléctrico autónomo para garantizar el funcionamiento de la agencia a pesar de los cortes de electricidad; no obstante, en el último año, la agencia introdujo una metodología innovadora de gestión y nuevas soluciones informáticas para aumentar su eficiencia. Aunque la NAPC interrumpió el control de las declaraciones de bienes debido a las limitaciones de la normativa sobre transparencia, la agencia participa activamente en las investigaciones de colaboradores y personas sancionadas.^[81] Otro ejemplo de resiliencia es que casi la mitad de los fiscales del SAPO se incorporaron al ejército, lo que significa que la carga de trabajo por fiscal ha aumentado hasta un 75% (en lugar de 8 casos pendientes ante el tribunal, cada fiscal tiene ahora 14); no obstante, en el segundo semestre de 2022, las estadísticas de rendimiento de este organismo alcanzaron un máximo histórico. SAPO presentó cargos contra 149 personas y remitió 56 causas penales al tribunal. La NABU demostró en sus investigaciones la lucha contra la corrupción sistémica de alto nivel, especialmente en el caso de captura del Estado por un grupo de delincuencia organizada en Odesa^[82] y en el caso de presunta malversación a gran escala por parte del entonces viceministro de Desarrollo Regional e Infraestructuras.^[83] En total, la agencia entregó a las Fuerzas Armadas de Ucrania unos 50 millones de euros (1900 millones de UAH) de fondos corruptos confiscados. La HACC dictó más sentencias en 2022 que en 2021 (34 y 27, respectivamente), y estas cifras aumentaron además de la nueva jurisdicción de la HACC en casos de confiscación civil y sanciones. Se entregaron 30 millones de euros (1200 millones de UAH) adicionales a los militares debido a las sentencias del HACC. 

Dos hitos institucionales hacia la sostenibilidad de una política anticorrupción eficaz en Ucrania fueron incluso más importantes que los indicadores cuantitativos de eficiencia. En primer lugar, en junio de 2022, el Parlamento aprobó la tardía Estrategia Anticorrupción 2021-2025. Por primera vez, la agencia especial anticorrupción, la NACP, sería la responsable de desarrollar la estrategia, y no el Ministerio de Justicia. El Programa Anticorrupción para 2023-25 proporciona una hoja de ruta detallada para la implementación de la estrategia. Se trata de “un plan paso a paso sobre cómo reformar 15 áreas de importancia social con el mayor nivel de corrupción”, entre las que se incluyen la justicia, la planificación urbana, las relaciones territoriales, las aduanas y la fiscalidad, la defensa^[84], la sanidad y las áreas políticas de protección social.^[85] Este plan se ha elaborado con un alto grado de colaboración, con la participación de 128 organismos e instituciones. Se celebraron once debates públicos “con la máxima participación de expertos, organizaciones públicas y todos los organismos interesados”.^[86] La evaluación de la OCDE afirma que la Estrategia “está basada en pruebas y se centra en áreas significativas de riesgo de corrupción. Su desarrollo se ha beneficiado de amplias consultas públicas”.^[87] Por lo tanto, la sostenibilidad de las reformas anticorrupción está aumentando, no sólo porque están arraigadas en la legislación y el gobierno está dedicando los recursos necesarios para llevarlas a cabo, sino, también, por la institución encargada que es responsable de la estrategia anticorrupción y de supervisar su aplicación. Es importante destacar que este paso también indica el papel crucial de la condicionalidad de la UE, ya que la Estrategia ha sido adoptada como requisito para obtener el estatus de candidato a la misma. 

El segundo hito, complementario de las medidas preventivas hacia la desoligarquización analizadas por Mikhail Minakov en este volumen, se refiere a la ley iniciada y redactada por el NAPC, que proporciona el mecanismo legal para confiscar los activos de las personas sancionadas. En otras palabras, además de los mecanismos legales para supervisar y detectar la influencia indebida (a través del registro de oligarcas, por ejemplo) y las instituciones eficaces para investigar y castigar esta influencia (NABU, SAPO, HACC), ahora existe un mecanismo legal para confiscar activos en casos de corrupción.^[88] Esta ley permitió finalmente la confiscación legal y constitucional de los bienes del expresidente Yanukóvich nueve años después de que huyera a Rusia tras la revolución de Euromaidán.^[89] Este tipo de decisiones judiciales son importantes, ya que aumentan la credibilidad pública de la lucha contra la corrupción. Una reciente encuesta ciudadana indica que el mayor número de encuestados (79%) considera que la confiscación de activos corruptos es una medida eficaz contra la corrupción.^[90] Además, esta legislación sienta las bases para abordar la corrupción transfronteriza y podría convertirse en un precedente para otros países de la UE.

La tendencia positiva hacia la adopción de auténticas medidas anticorrupción contra la corrupción política de alto nivel ya existía antes de la invasión rusa a gran escala. Dos condiciones fueron críticas para acelerar esta tendencia durante la guerra. En primer lugar, la dependencia de los líderes políticos de los actores patronales es más débil que nunca. Por un lado, los oligarcas han perdido importantes activos en la guerra,^[91] mientras que, por otro, dada la popularidad de Zelenski, el presidente no tiene necesidad de depender de los medios de comunicación oligárquicos, que eran un importante instrumento para garantizar la dependencia de los políticos en Ucrania. Así, puede actuar con independencia e impulsar pasos concretos hacia la desoligarquización. En segundo lugar, las prolongadas crisis provocadas por la guerra son de tal envergadura que el gobierno debe colaborar tanto con sus ciudadanos como con sus socios internacionales para que la nación sobreviva. La confianza es la base de esta colaboración: con la gran oleada de destituciones políticas asociadas a los daños a la reputación de las autoridades, los dirigentes del país intentan demostrar una actitud de “tolerancia cero con la corrupción” para persuadir a los socios, a la sociedad ucraniana y a los donantes internacionales de una mayor colaboración. Así, la naturaleza de la rendición de cuentas está cambiando de foros de rendición de cuentas basados en la supervisión a foros basados en la colaboración.

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Notas:
^[1] Helmke y Levitsky, “Informal Institutions and Comparative Politics”. 
^[2] Oksana Huss, How Corruption and Anti-Corruption Policies Sustain Hybrid Regimes: Strategies of Political Domination under Ukraine’s Presidents in 1994-2014, Política y sociedad soviéticas y postsoviéticas (Stuttgart: ibidem, 2020). El concepto de sistema de corrupción debe diferenciarse del fenómeno de la corrupción sistémica: Mientras que la corrupción sistémica pretende describir prácticas y procesos corruptos que se repiten permanentemente y que siguen ciertos patrones, independientemente de la escala de la corrupción, el concepto de sistema de corrupción se centra en las estructuras y formas de las instituciones formales e informales que gobiernan mediante la corrupción y pretende analizar el papel de la gran corrupción política en todas sus formas dentro del sistema político.
^[3] Oksana Huss et al., “Explaining Variation in the Effectiveness of Anti-Corruption Activism in Ukraine’s Regions: The Role of Local Context, Political Will, Institutional Factors, and Structural Factors”, Demokratizatsiya; Washington 28, no. 2 (primavera de 2020): 201-27.
^[4] Fuente: adaptado de Oksana Huss, “The Perpetual Cycle of Political Corruption in Ukraine and Post-Revolutionary Attempts to Break Through It”, en Revolution and War in Contemporary Ukraine: The Challenge of Change, ed. Olga Bertelsen, Política y sociedad soviéticas y postsoviéticas (Stuttgart: ibidem; Columbia University Press, 2017), 323.
^[5] Pleines define “oligarca” como “empresarios políticamente activos”, es decir, un individuo que posee las mayores empresas de un país, tiene el control de sus medios de comunicación, así como sus propios representantes directos en la política (Heiko Pleines, “Oligarchs and Politics in Ukraine”, Demokratizatsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization 24, nº 1 (2016): 114). A menudo, terminología económica como “grandes empresas” (Inna Melnykovska, “Big Business and Politics in Ukraine: The Evolution of State-Business Relations”, Employment and Economy in Central and Eastern Europe 1 (2015)) o “grupos financiero-industriales (FIG)” (Centro Razumkov, “Ukraine’s Party System: Specifics of Establishment, Problems of Functioning, Trends of Evolution”, National Security and Defence (Kyiv: Ukrainian Centre for Economic and Political Studies named after Olexander Razumkov, 2010)) sustituyen a la oligarquía.
^[6] Henry E. Hale, Patronal Politics: Eurasian Regime Dynamics in Comparative Perspective, Problems of International Politics (Nueva York: Cambridge University Press, 2015); Tetiana Kostiuchenko e Inna Melnykovska, “Sustaining Business-State Symbiosis in the Time of Political Turmoil: The Case of Ukraine in 2007-2018”, en Friends or Foes of Transformation? Economic Elites in Post-Soviet Ukraine [Amigos o enemigos de la transformación: élites económicas en la Ucrania postsoviética]. Oksana Huss, Olena Petrenko y Dieter Ziegler, Economic History Yearbook 2019/2, 2019, 363-76.
^[7] Max Bader, “Party Politics in Georgia and Ukraine and the Failure of Western Assistance”, Democratization 17, nº 6 (diciembre de 2010): 1085-1107, https://doi.org/10.1080/13510347.2010.525857; Max Bader y Andrey Meleshevich, “Analyse: Die politischen Parteien der Ukraine vor den Parlamentswahlen”, Ukraine Analysen, Bundeszentrale für politische Bildung, 21 de mayo de 2012, http://www.bpb.de/internationales/europa/ukraine/136876/analyse-die-politischen-parteien; Andrey A. Meleshevich, Party Systems in Post-Soviet Countries: A Comparative Study of Political Institutionalization in the Baltic States, Russia, and Ukraine (Nueva York: Palgrave Macmillan US, 2007), https://doi.org/10.1057/9780230603615.
^[8] Lidiya Zubytska, “The Rise and Establishment of Oligarchs as Party Substitutes in Ukraine: An Assessment of Post-Revolutionary (Orange) Years”, en The Economic Elite of Ukraine from a Comparative Historical Perspective, ed. Oksana Huss, Volodymyr Kulikov, y Olena Petrenko. Oksana Huss, Volodymyr Kulikov y Olena Petrenko, Ukraina Moderna 25 (Kharkiv, 2018), 143-62.
^[9] Eva-Marie Kjellström, Sabiti Makara y Peter Sjöberg, “Party Cooperation in a Results Perspective” (Karlstad: Agencia Sueca de Evaluación del Desarrollo, (SADEV), 2010), 2.
^[10] Magyar y Madlovics, A Concise Field Guide to Post-Communist Regimes, 99.
^[11] Bo Rothstein y Aiysha Varraich, Making Sense of Corruption (Nueva York: Cambridge University Press, 2017).
^[12] Alena Ledeneva, “The Genealogy of Krugovaya Poruka: Forced Trust as a Feature of Russian Political Culture”, en Trust and Democratic Transition in Post-Communist Europe, ed. Ivana Markova (Oxford: British Academy, 2004), 84-108, https://doi.org/10.5871/bacad/9780197263136.003.0005.
^[13] Hale, Patronal Politics, 10.
^[14] Magyar y Madlovics, A Concise Field Guide to Post-Communist Regimes, 99.
^[15] Huss, “Corruption, Crisis, and Change”.
^[16] Ley nº 356/95 “Sobre la lucha contra la corrupción”, Verjovna Rada de Ucrania, http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/356/95-вр/ed19951005.
^[17] Decreto del Presidente nº 319/97, Verkjovna Rada de Ucrania, http://zakon5.rada.gov.ua/laws/ show/319/97
^[18] Decreto del Presidente nº 829/94 “Sobre medidas para mejorar el trabajo del Comité de Coordinación de la lucha contra la corrupción y el crimen organizado”, Verkhovna Rada de Ucrania, http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/829/94/ed19960131.
^[19] Decreto del Presidente nº 371/97 “Sobre la Oficina Nacional de Investigaciones”, Verjovna Rada de Ucrania, http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/371/97.
^[20] Huss, How Corruption and Anti-Corruption Policies Sustain Hybrid Regimes: Strategies of Political Domination under Ukraine’s Presidents in 1994-2014, 171.
^[21] Decisión del Tribunal Constitucional v010p710-98, Ukr., https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v010p710-98#Text, y Decisión del Tribunal Constitucional, v009p710-04, Verkhovna Rada de Ucrania, http://zakon3.rada. gov.ua/laws/show/v009p710-04
^[22] Sobre los mecanismos, cómo se ha instrumentalizado la corrupción para construir un gobierno patronal monopiramidal, véase Huss, 2020, 116-152.
^[23] Huss, How Corruption and Anti-Corruption Policies Sustain Hybrid Regimes: Strategies of Political Domination under Ukraine’s Presidents in 1994-2014, 148.
^[24] K. Darden, “The Integrity of Corrupt States: Graft as an Informal State Institution”, Politics & Society 36, nº 1 (1 de marzo de 2008): 46, https://doi.org/10.1177/0032329207312183.
^[25] Serhiy Leshchenko, Amerykans’ka Saha Pavla Lazarenka, Biblioteka Z͡hurnalu ‘Ï’ (L’viv: Liha-Pres, 2013), http://www.pravda.com.ua/articles/2012/09/13/6972637/.
^[26] Serhiy Leshchenko, “Istoriia Areshtiv Yulii Tymoshenko [Historia de las detenciones de Yuliia Tymoshenko]”, Ukrainska pravda, 8 de octubre de 2011, http://www.pravda.com.ua/articles/2011/08/10/6475266/.
^[27] Oleh Protsyk y Marcin Walecki, “Party Funding in Ukraine”, en Political Finance and Corruption in Eastern Europe: The Transition Period, ed. Daniel M. Smilov y Jurij Toplak (Burlington, VT: Ashgate, 2007), 189-208.
^[28] Decreto del Presidente de Ucrania nº 275/2010 de 26.02.2010 Ukr. “Pro Utvorennia Natsionalnoho Antykoruptsiinoho Komitetu”, Verkhovna Rada de Ucrania, http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/275/2010
^[29] Mykola Khavroniuk, “’Pochnemo Antykoruptsiini Expertyzy… z Antykoruptsiinoho Zakonu’ [Inicio de la experiencia anticorrupción… a partir de la Ley anticorrupción]”, Zakonoproekt, 21 de febrero de 2012, http://www.zakonoproekt.org.ua/pochnemo-antykoruptsijni-ekspertyzy–z-antykoruptsijnogho-zakonu.aspx.
^[30] Oleksandr Sushko y Olena Prystayko, “Freedom House Report, Nations in Transit 2011, Ukraine”, Nations in Transit (Freedom House, 2011), https://freedomhouse.org/report/nations-transit/2011/ukraine.
^[31] H. Dörrenbächer y V. Oliinyk, “Ein Jahr nach den Präsidentschaftswahlen – quo vadis Ukraine?”, Ukraine-Analysen (Bremen: Forschungsstelle Osteuropa an der Universität Bremen, 3 de agosto de 2011).
^[32] Taras Kuzio, “Political Culture and Democracy: Ukraine as an Immobile State”, East European Politics and Societies 25, nº 1 (febrero de 2011): 88-113, https://doi.org/10.1177/0888325410388410; Yevhen Zakharov, “Politychni Represii / Politychni Represii / Political Repressions”, Ukrainska pravda, 1 de marzo de 2011, http://www.pravda.com.ua/columns/2011/01/3/5746748/.
^[33] Ley ucraniana de prevención y lucha contra la corrupción, versión en inglés, disponible en línea en: https://zakon.rada.gov.ua/laws/anot/en/ 1506-17
^[34] Decreto del Presidente de Ucrania nº 742/2006 de 11 de septiembre de 2006 Ukr. “Pro kontseptsiiu podolannia koruptsii v Ukraini ‘Na shliakhu do dobrochesnosti’“ http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/742/2006/ed20060911?lang=en
^[35] Pleines, “Oligarchs and Politics in Ukraine”.
^[36] Magyar y Madlovics, A Concise Field Guide to Post-Communist Regimes, 228-29.
^[37] Silviya Nitsova, Grigore Pop-Eleches y Graeme Robertson, “Revolution and Reform in Ukraine: Evaluating Four Years of Reform”, PONARS Eurasia (Washington D.C., julio de 2018), 6-11.
^[38] Oleh Havrylyshyn, Political Economy of Independent Ukraine: Slow Starts, False Starts, and a Last Chance? Studies in Economic Transition (Londres: Palgrave Macmillan, 2017), 281.
^[39] Andrew Barnes, “Tenth Time’s a Charm? IMF Loans and Conditionality in Ukraine”, PONARS Eurasia Policy Memos, 17 de diciembre de 2015, http://www.ponarseurasia.org/memo/tenth-times-charm-imf-loans-and-conditionality-ukraine.
^[40] Consejo de la Unión Europea, “EU-Ukraine Visa Dialogue: Action Plan on Visa Liberalization”, 14 de diciembre de 2010, http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2017883%202010%20INIT; Comisión Europea, “Third Report on the Implementation by Ukraine of the Action Plan on Visa Liberalisation” (Bruselas, 15 de noviembre de 2013), https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-is-new/news/news/docs/20131115_3rd_progress_report_on_the_implementation_by_ukraine_of_the_apvl_en.pdf; Consejo de Cooperación UE-Ucrania, “EU-Ukraine Association Agenda to Prepare and Facilitate the Implementation of the Association Agreement” (Luxemburgo, 24 de junio de 2013, 24 de junio de 2013), http://eeas.europa.eu/archives/docs/ukraine/docs/eu_ukr_ass_agenda_24jun2013.pdf.
^[41] Consejo de la Unión Europea, “Visas: Council Adopts Regulation on Visa Liberalisation for Ukrainian Citizens”, 17 de mayo de 2017, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/05/11/visa-liberalisation-ukraine/.
^[42] Un ejemplo de cómo funciona esto en la práctica son las reformas anticorrupción en el sector de la defensa: Oksana Huss y Svitlana Musiiaka, “Accomplishing the Impossible: How Ukraine Advanced Anti-Corruption Reforms in Defense & Security”, CJL (blog), 3 de mayo de 2022, https://www.corruptionjusticeandlegitimacy.org/post/accomplishing-the-impossible-how-ukraine-advanced-anti-corruption-reforms-in-defense-security.
^[43] Oksana Nesterenko et al., “Civil Society against Corruption in the Regions of Ukraine: Recomendaciones para la asistencia (internacional)”, Policy Brief (Kiev/ La Haya: Leiden University y Anti-Corruption Research and Education Centre of National University Kyiv-Mohyla Academy, julio de 2019), 3, https://acrec.org.ua/wp-content/uploads/2019/09/Policybrief_2_last_version_Sep_4_en_.pdf.
^[44] https://www.msiworldwide.com/projects/preserving-gains-against-corruption-ukraine-during-wartime
^[45] https://euaci.eu/
^[46] httpsn://rpr.org.ua/es/acerca-de-nosotros/
^[47] Joshua Yaffa, “Reforming Ukraine after the Revolutions”, The New Yorker, 5 de septiembre de 2016, http://www.newyorker.com/magazine/2016/09/05/reforming-ukraine-after-maidan.
^[48] El RPR se reorganizó y se registró como “Coalición para la Reanimación de las Reformas” en 2019, mientras que los euro-optimistas no se presentaron unidos a las elecciones de 2019: Christopher Miller, “Can Ukraine’s ‘Euro-Optimists’ Rise From The Ashes?”, Radio Free Europe/Radio Liberty, 09:32:51Z, sec. Ucrania, https://www.rferl.org/a/ukraine-s-euro-optimists-blazed-a-trail-and-got-burned-in-the-elections-can-they-rise-from-the-ashes-/30040254.html.
^[49] Timm Beichelt et al., eds., Civil Society and Democracy Promotion (Hampshire: Palgrave Macmillan, 2014); Iryna Solonenko, “Die ukrainische Zivilgesellschaft von der Orangen Revolution bis zum Euromaidan: die Suche nach einem neuen Gesellschaftsvertrag”, en OSZE-Jahrbuch 2014, ed. Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg / IFSH (Nomos, 2015), 249-68, https://doi.org/10.5771/9783845271644-249; Susann Worschech, “New Civic Activism in Ukraine: Building Society from Scratch?”, Kyiv-Mohyla Law and Politics Journal 3 (25 de diciembre de 2017): 23–45, https://doi.org/10.18523/kmlpj119984.2017-3.23-45.
^[50] Oleksandra Keudel y Oksana Huss, “National Security in Local Hands? How Local Authorities Contribute to Ukraine’s Resilience”, PONARS Eurasia, 2023.
^[51] https://www.opengovpartnership.org/members/ukraine/
^[52] Oleksandra Keudel, How Patronal Networks Shape Opportunities for Local Citizen Participation in a Hybrid Regime: A Comparative Analysis of Five Cities in Ukraine, Soviet and Post-Soviet Politics and Society (Stuttgart: ibidem-Verlag, 2022).
^[53] En 2014-15 existía un mercado de soluciones digitales para municipios, que desarrollaba plataformas modulares para diferentes servicios, desde la retransmisión en línea de las sesiones de los ayuntamientos hasta las peticiones electrónicas, las consultas electrónicas y los sistemas de geoinformación (SIG). Actualmente, estos servicios se están centralizando más en el curso de la transformación digital del país. 
^[54] Max Bader et al., “Civil Society against Corruption in Ukraine: Pathways to Impact”, ed. Oksana Huss, Legal and Political Challenges of Anticorruption Activities, Kyiv-Mohyla Law and Politics Journal 5 (27 de diciembre de 2019): 1–35, https://doi.org/10.18523/kmlpj189975.2019-5.1-35.
^[55] Keudel, Oleksandra, Marcia Grimes y Oleksandra Huss, “Political Will for Anti-Corruption Reform: Communicative Pathways to Collective Action in Ukraine”, en Routledge Handbook of Anti-Corruption Research and Practice, ed. R. Bratu y J. Pozsgai-Alvarez. R. Bratu y J. Pozsgai-Alvarez. Routledge. De próxima publicación.
^[56] Bader et al., “Civil Society Against Corruption in Ukraine”, 18; Huss et al., “Explaining Variation in the Effectiveness of Anti-Corruption Activism in Ukraine’s Regions”, 221.
^[57] Freedom House, “Ucrania: Nations in Transit 2021 Country Report”, Freedom House, consultado el 8 de abril de 2022, https://freedomhouse.org/country/ukraine/nations-transit/2021.
^[58] Bader et al., “Civil Society Against Corruption in Ukraine”.
^[59] OCDE, “Anti-Corruption Reforms in Ukraine: Round 3 Monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan” (París: Red Anticorrupción de la OCDE para Europa Oriental y Asia Central, 24 de marzo de 2015), 5.
^[60] United Nations Office on Drugs and Crime, State of Implementation of the United Nations Convention Against Corruption: Criminalization, Law Enforcement and International Cooperation – Second Edition (ONU, 2018), https://doi.org/10.18356/644f9cef-en.
^[61] OCDE, “Anti-Corruption Reforms in Ukraine: Round 3 Monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan”, 5.
^[62] OCDE, “Anti-Corruption Reforms in Ukraine: Fourth Round of Monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan” (París, 2017), https://doi.org/10.1787/b1901b8c-en.
^[63] David Vaughn y Olha Nikolaieva, “Launching an Effective Anti-Corruption Court: Lessons from Ukraine” (Bergen: CMI/U4), consultado el 9 de febrero de 2023, https://www.u4.no/publications/launching-an-effective-anti-corruption-court.
^[64] Proyecto de Transparencia Internacional Ucrania: https://www.pravda.com.ua/cdn/graphics/2021/trofei_antykorupcijnogo_frontu/#rec388227400
^[65] https://nabu.gov.ua/rada-gromads-kogo-kontroliu/
^[66] 151 encuestados de un total de 154, con una puntuación media de 9,4 sobre 11, donde 11 significaba la mayor utilidad. La encuesta se realizó en el marco del proyecto de la ICLD “Opening the Black Box of Political Will: Local Public Authorities and Anti-Corruption Efforts in Ukraine”, https://icld.se/en/researchproject/opening-the-black-box-of-political-will-local-public-authorities-and-anti-corruption-efforts-in-ukraine/.
^[67] Ibid.
^[68] Viktor Nestulia, “How Do You Build a Network of Citizen Corruption Fighters? Ask Ukraine’s Revolutionaries”, Open Contracting Partnership (blog), 14 de septiembre de 2020, https://www.open-contracting.org/2020/09/14/dozorro-a-network-of-citizen-corruption-fighters/.
^[69] Encuesta ICLD
^[70] Bader et al., “Civil Society against Corruption in Ukraine”, 15-17.
^[71] Keudel, Oleksandra, Marcia Grimes y Oleksandra Huss, “Political Will for Anti-Corruption Reform”. 
^[72] El 72% de los encuestados considera que la digitalización de los servicios públicos es una medida anticorrupción eficaz (32%: muy eficaz, 40%: bastante eficaz). Sólo las medidas punitivas anticorrupción obtuvieron una puntuación más alta. Mientras que los encuestados indican bajos niveles de conocimiento sobre las medidas punitivas que esperan, la digitalización tiene el nivel más alto de conocimiento con un 46% de los encuestados que indican que conocen muy bien la herramienta y un 89%, que al menos han oído algo sobre ella. La encuesta en línea ha sido realizada por Factum Group Ucrania entre el 29 de marzo y el 11 de abril de 2023. Muestra aleatoria de 1000 encuestados de un panel de acceso a Internet de más de 350.000 internautas ucranianos, de edades comprendidas entre los 18 y los 65 años, que se encuentran actualmente en territorios controlados por Ucrania o en el extranjero. Factum Group Ucrania. Seguimiento sociológico YOUкраїна. “Corrupción. Citizens’ view: urgency of the problem, understanding of causes, vies on anti-corruption measures and their effectiveness” Abril de 2023. https://bit.ly/3AsIkEX
^[73] Daphne van Hesteren et al., Open Data Maturity Report 2021 (Bruselas: Comisión Europea, 2021), https://data.europa.eu/doi/10.2830/394148.
^[74] La encuesta de percepción de la corrupción entre ciudadanos y empresas de Ucrania indica una tendencia ligeramente decreciente tanto en la percepción como en la experiencia de la corrupción de 2017 a 2021: https://nazk.gov.ua/uk/doslidzhennya-koruptsiyi/
^[75] OCDE, “Anti-Corruption Reforms in Ukraine: Pilot 5th Round of Monitoring under the Istanbul Anti-Corruption Action Plan”, 30 de mayo de 2022, 6, https://doi.org/10.1787/b1901b8c-en.
^[76] OCDE, 6.
^[77] Freedom House, “Ucrania: Nations in Transit 2021 Country Report”, ;Fundación DEJURE, “Конституційна криза в Україні [Crisis constitucional en Ucrania]”, Fundación DEJURE, 13 de noviembre de 2020, https://dejure.foundation/only-ksu.
^[78] Ha sido una práctica regularmente observable en todo el mundo que los procedimientos de contratación pública se han simplificado durante las pandemias COVID-19. Mihaly Fazekas y Alfredo Hernández, “Emergency Procurement: The Role of Big Open Data”, en Public Procurement Regulation in (a) Crisis? Global Lessons from the COVID-19 Pandemic, ed. Sue Arrowsmith et al. Sue Arrowsmith et al. (Hart Publishing, 2021), https://doi.org/10.5040/9781509943067.
^[79] Anna Lührmann y Bryan Rooney, “Autocratization by Decree: States of Emergency and Democratic Decline”, Documento de trabajo (Instituto V-Dem, abril de 2020), https://www.v-dem.net/media/publications/wp_85.pdf.
^[80] Anti-Corruption during the War. Results of 2022, Debate público, 2023, https://www.youtube.com/watch?v=sOnwwYTpPYI.
^[81] War & Sanctions, portal iniciado por el NACP: https://sanctions.nazk.gov.ua/en/ 
^[82] NABU, “Ex-MP Suspected of Orchestrating Corruption Scheme at Odesa Port Plant”, 24 de octubre de 2022, https://nabu.gov.ua/en/novyny/ex-mp-suspected-orchestrating-corruption-scheme-odesa-port-plant; NABU, “Chairman, Deputy of City Council in Odesa Region Caught Red-Handed”, 26 de enero de 2023, https://nabu.gov.ua/en/novyny/chairman-deputy-city-council-odesa-region-caught-red-handed.
^[83] NABU, “Deputy Minister Suspected of Illegally Accepting USD 400,000”, 21 de enero de 2023, https://nabu.gov.ua/en/novyny/deputy-minister-suspected-illegally-accepting-usd-400000.
^[84] НАЗК NACP (Director). (2023, 4 de mayo). “Road to a Future without Corruption: Step-by-Step Guide”. https://www.youtube.com/watch?v=bgmmE8ER1vo
^[85] PNCC, “El PNCC 2.0. Anti-Corruption Policy – 2022: Anti-Corruption Strategy until 2025, State Anti-Corruption Program and Questionnaire of the European Commission”, Agencia Nacional de Prevención de la Corrupción, 30 de enero de 2023, https://nazk.gov.ua/en/news/the-nacp-2-0-anti-corruption-policy-2022-anti-corruption-strategy-until-2025-state-anti-corruption-program-and-questionnaire-of-the-european-commission/.
^[86] NACP.
^[87] OCDE, “Anti-Corruption Reforms in Ukraine”, 30 de mayo de 2022, 4.
^[88] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/4765-17#Text
^[89] https://www.slovoidilo.ua/2023/01/06/novyna/polityka/apelyacziya-vaks-dokonfiskuvala-majno-prezydenta-vtikacha-yanukovycha
^[90] El 48% de los encuestados considera que la confiscación de activos corruptos es una medida anticorrupción muy eficaz y el 31%, bastante eficaz. Con un 79% en total, ésta es la respuesta mejor valorada, seguida del 73% que opta por las condenas judiciales a funcionarios corruptos. Por el contrario, sólo el 43% considera eficaz el registro de oligarcas y el 42% lo percibe como ineficaz. La encuesta en línea ha sido realizada por Factum Group Ucrania entre el 29 de marzo y el 11 de abril de 2023. Muestra aleatoria de 1000 encuestados de un panel de acceso a Internet de más de 350.000 internautas ucranianos, de edades comprendidas entre los 18 y los 65 años, que se encuentran actualmente en territorios controlados por Ucrania o en el extranjero. Factum Group Ucrania. Seguimiento sociológico YOUкраїна. “Corrupción. Citizens’ view: urgency of the problem, understanding of causes, vies on anti-corruption measures and their effectiveness”. Abril de 2023. https://bit.ly/3AsIkEX
^[91] Sobre las pérdidas de los oligarcas, véase el capítulo de Igor Burakovsky y Stanislav Yukhymenko en este volumen.

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